土地作為不可再生資源，是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的載體，也是城市發(fā)展的第一要素。我國目前正處于全面建設(shè)小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。既要保護(hù)有限的耕地資源，又要保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求，是土地工作的重要政策目標(biāo)。2008年10月12日中國共產(chǎn)黨十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出的“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制”要求，對(duì)健全完善我國征地補(bǔ)償法律制度，保護(hù)失地農(nóng)民利益提供了方向性指導(dǎo)，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、當(dāng)前我國征地過程中存在的問題

第一，相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確的土地征收范圍。我國2004年《憲法》(修正案)中規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！边@些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征收或征用集體土地的。然而，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地不是為了 “公共利益需要”。如何界定并未做出明確解釋和規(guī)定。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。同時(shí)，《憲法》與《土地管理法》在賦予政府征地權(quán)的同時(shí)，并未對(duì)這種權(quán)力設(shè)置范圍及其行使程序。公共利益界定不明，導(dǎo)致征地行為缺乏規(guī)范，最終可能導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害。

第二，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，忽略了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。雖然國家在對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上兼顧了權(quán)益性和保障性補(bǔ)償，但是從發(fā)展的角度看，這種補(bǔ)償是靜態(tài)的，沒有體現(xiàn)出土地隨著社會(huì)發(fā)展其自身價(jià)值的變化過程，也沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動(dòng)性和不確定性等因素。同時(shí)，《土地管理法》僅就補(bǔ)償?shù)纳舷藓脱a(bǔ)償?shù)姆秶髁舜笾乱?guī)定，并不精準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)操作中存在很大的自由裁量空間，導(dǎo)致農(nóng)民的切身利益受到影響。

第三，農(nóng)地征收程序不規(guī)范，農(nóng)民參與程度較低。我國現(xiàn)行的土地征收制度有關(guān)征收程序的規(guī)定僅僅是針對(duì)耕地保護(hù)，而沒有充分體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)。在征地過程中村民的參與十分有限，有關(guān)征地的解釋工作過于粗糙，流于形式，造成農(nóng)戶對(duì)村委會(huì)的不信任，即使是足額補(bǔ)償仍然心存疑慮。

第四、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強(qiáng)行征用農(nóng)民承包的土地。當(dāng)農(nóng)民土地被肆意征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。

第五，缺乏獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評(píng)定機(jī)構(gòu)及糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中尚未規(guī)定設(shè)立獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評(píng)定機(jī)構(gòu)，征地雙方在確定補(bǔ)償費(fèi)意見不一致時(shí)，沒有獨(dú)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)做出裁定。同時(shí)，由于現(xiàn)行《土地管理法》沒有將司法審查納入到土地征收糾紛處理機(jī)制之內(nèi)，法院往往不受理這類土地糾紛的訴訟。這樣一來，政府既是土地征收者同時(shí)又是糾紛的調(diào)解者，從而使得糾紛的調(diào)解或仲裁缺乏公正性，常常導(dǎo)致民眾在有異議時(shí)求告無門。

以上有關(guān)農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多的問題，并非是單一存在的，而是互相關(guān)聯(lián)、交叉共生的。因此必須綜合考慮解決的方案。

二、我國征地過程中存在問題的主要原因剖析

(一)立法滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

我國土地征收制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。從建國后沿用至今，雖然《土地管理法》從發(fā)布實(shí)施到2004年以來進(jìn)行了多次修改，但對(duì)土地征收的規(guī)定未做過多的修改?，F(xiàn)行土地管理法只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。法律上對(duì)公共利益沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。法律限制集體土地直接進(jìn)入土地市場，只有被征收為國有土地后方可進(jìn)入市場，集體土地的市場價(jià)值沒有被充分認(rèn)識(shí)。雖然集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在試點(diǎn)當(dāng)中，但尚未普遍推行。由于立法的滯后，加之當(dāng)前我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，因發(fā)展需要，對(duì)集體土地的需求十分旺盛，導(dǎo)致土地征收較多，征地過程中的問題比較突出。我國現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，特別是隨著物權(quán)法的頒布實(shí)施，已經(jīng)與我國市場經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程已經(jīng)很不適應(yīng)。

(二)對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)意識(shí)缺失

長期以來，我國將土地征收視為公共利益需要，一味地強(qiáng)調(diào)集體和個(gè)人為公共利益做出犧牲，導(dǎo)致對(duì)集體及個(gè)人的土地權(quán)利重視不夠。土地作為具有使用效能的資源，從法律意義上說，是一種物權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到物權(quán)法的保護(hù)。

(三)土地征收程序缺乏具體規(guī)定

土地征收屬于一種行政行為，應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律程序。我國憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，但在《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙;規(guī)定不夠明確、清晰;土地征收程序在法律中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。政府在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏公開的聽證程序;在確定征用補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價(jià)格都是政府單方面決定的，而且并未隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地價(jià)格的上升而增長;在糾紛發(fā)生時(shí)，缺乏相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)程序，失地農(nóng)民的利益訴求缺乏有效渠道。

三、對(duì)策措施

首先，規(guī)范征地制度標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)界定“公共利益”的范圍。在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績。其實(shí)，規(guī)范征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件;二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在此思想指導(dǎo)下，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時(shí)，最大限度地保障農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。由于“公共利益”概念兼具抽象性與動(dòng)態(tài)性，為了避免解釋權(quán)的濫用，可對(duì)“公共利益”的范圍做出限定,主要包括：(1)、國防、軍事需要;(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供汽需要;(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供汽及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè);(4)、國家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及非營利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收法規(guī)辦事;而對(duì)那些在社會(huì)發(fā)展不同階段實(shí)施的符合社會(huì)、國家急需的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，通過采用公開、透明的方式，向社會(huì)說明其“公共利益”之所在，由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

其次，規(guī)范政府征地行為，建立征地協(xié)商機(jī)制。在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征收、征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢地位并沒有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，是否征地、對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。一要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，建立健全失地農(nóng)民平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)意識(shí)。政府因“公共利益”需要征收集體土地時(shí)，必須尊重土地所有者和使用者的權(quán)利，尤其是在對(duì)集體土地征收的決策做出之前，采取各種有效形式，充分了解農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民平等參與和協(xié)商，保障農(nóng)民對(duì)涉及自身切身利益問題的知情權(quán)、活語權(quán)，取得多數(shù)人的理解和支持，強(qiáng)化政府的科學(xué)發(fā)展意識(shí)。二要弱化政府的征地沖動(dòng)。當(dāng)前我國正處于工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，各級(jí)政府發(fā)展的責(zé)任很大，壓力很大。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間，在地方財(cái)力不足的支撐發(fā)展急需大量資金的情況下，事實(shí)上構(gòu)成了發(fā)展資金的重要來源，發(fā)展的壓力往往導(dǎo)致征地沖動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致盲目圈地，降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，損害農(nóng)民合法權(quán)益等行為乃至違法征地行為的發(fā)生。因此，強(qiáng)化科學(xué)發(fā)展意識(shí)，科學(xué)制定和嚴(yán)格執(zhí)行土地利用計(jì)劃，使征地行為與地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和資金的承載能力相適應(yīng)，確?？沙掷m(xù)發(fā)展，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系，更多地強(qiáng)化政府的科學(xué)發(fā)展責(zé)任?！　≡俅危剿餍碌难a(bǔ)償方式，建立多元化補(bǔ)償機(jī)制。政府在采取以貨幣補(bǔ)償為主的征地補(bǔ)償方式同時(shí)，可以探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，以滿足農(nóng)民多樣性的需求。此外，政府在工商、稅務(wù)等方面，可以出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民興辦城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。在征地時(shí)按照一定面積比例留土地給集體使用，由村集體用這部分土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置被征地農(nóng)民，以解決農(nóng)民的后顧之憂。勞動(dòng)保障部門也可開展多形式就業(yè)和教育培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的勞動(dòng)技能和再就業(yè)能力。

最后，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制。在制定征地法律法規(guī)時(shí)，可考慮對(duì)征地程序和征地補(bǔ)償糾紛調(diào)處機(jī)制分別予以規(guī)定，明確行政部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)在解決各類征地糾紛中的地位和作用。除行政復(fù)議外，由政府任命的獨(dú)立機(jī)構(gòu)可以就征地合法性問題舉行聽證會(huì);政府也可以建立獨(dú)立的土地價(jià)格評(píng)估委員會(huì)或者土地仲裁庭，對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行核定和裁決;也可考慮將人民法院最終審理征地行為合法性和征地補(bǔ)償合理性的權(quán)力予以法律上的承認(rèn)?！　‘?dāng)然，以上征地制度改革涉及面廣、操作性強(qiáng)，難以在《土地管理法》中作為一個(gè)章節(jié)來規(guī)定，建議將上述內(nèi)容單獨(dú)立法，由國務(wù)院制定農(nóng)村集體土地征收拆遷補(bǔ)償條例。