收回土地使用權通常是為了公共利益的需要，國家運用行政權力將他人享有的土地使用權消滅，從而使國家所有權恢復到令人滿意的狀態(tài)，并在特定情況下對土地使用權人進行補償。目前，我國國有土地使用權的收回按補償方式可分為兩種：一種是有償收回，屬于為公共利益和城市規(guī)劃舊城區(qū)改造的需要而進行的有償收回；一種是無償收回，指期限屆滿時無償收回建設用地使用權出讓合同約定到期，因土地閑置兩年以上、擅自改變用途等原因收回土地使用權的。根據2012年新修訂的《閑置土地處置辦法》，所謂閑置土地，是指國有建設用地使用權人自國有建設用地使用權有償使用合同規(guī)定的開工開發(fā)之日起或者劃撥之日起一年以上未開始開發(fā)的國有建設用地決定。主要有：

1國有建設用地使用權人簽訂國有建設用地使用權有償使用合同或劃撥決定書，取得開工許可證。在合同約定或約定的建設和開發(fā)開始日期或者分配決定書結束后一年內，業(yè)主不能進行基坑開挖，或者基坑開挖不符合規(guī)定的標準。（2）基坑工程已開工，但開發(fā)建設用地面積不到開工建設用地總面積的三分之一。除國有建設用地使用權出讓價款、出讓價款和向國家繳納的相關稅費外，其他投資占總投資的25%以下。

4該項目已啟動，但已停止一年。

根據《城市房地產管理法》、《關于調整住房供應結構穩(wěn)定房價的意見》和《閑置土地處置辦法》，閑置土地的構成應當符合三個條件：一是依法取得土地使用權后，未按照規(guī)定的開發(fā)建設開工日期進行開發(fā)建設的；二是未經原批準使用土地的人民政府同意閑置的；三是未經原批準使用土地的人民政府同意閑置的，不是由于不可抗力或政府或政府有關部門的行為造成的。法律之所以對閑置土地行為進行規(guī)制，是因為土地資源是一種稀缺資源。為避免土地使用者取得土地使用權后不按時進入開發(fā)進度的行為，國家對土地實行長期擱置，造成土地浪費。在實踐中，由于土地使用者在實際建設中的拖延，很多情況都是由政府造成的。因此，以土地閑置年限為唯一標準是不公平的。從立法目的來看，具有開發(fā)能力但故意囤積土地、拖延開發(fā)的土地使用者的主觀目的是認定閑置土地的重要標準。目前，土地管理部門依據《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律規(guī)定收回閑置土地，以及國有建設用地使用權出讓合同中的違約責任。因此，收回閑置土地究竟是行政行為還是民事行為一直存在爭議。

通過對現行法律規(guī)定的分析，發(fā)現原國家土地管理局曾于10月30日在《關于確定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》（國土發(fā)字[1997]153號）中作出規(guī)定，1997年：“根據《城市房地產管理法》第二十五條的規(guī)定，超過出讓合同約定的日期兩年以上未動工開發(fā)的，原國家土地管理局的土地使用權應當轉讓給項目所有人或者人民政府土地管理部門依法無償收回已出讓的屬于行政處罰決定的國有土地使用權。”開墾閑置土地的性質已明確界定為行政行為。土地使用權有償收回時，抵押權人可以利用抵押物的代位權特征，通過對土地使用權的代位權即補償行使抵押權。但因閑置土地無償收回建設用地使用權時，抵押物隨建設用地使用權無償收回一并返還。土地管理部門無償收回閑置土地的行為是一種行政處罰，是依法行使公權力的行為。在建設用地使用權上設定抵押權等權利，不能違背公法行為。根據《閑置土地處置辦法》第十三條規(guī)定，存在閑置土地抵押權的，市、縣國土資源主管部門在制定閑置土地處置方案時，應當書面告知相關抵押權人。從這一規(guī)定來看，國土部門在制定閑置土地處置方案時，只有書面告知抵押權人的義務，對抵押物是否應當受到法律保護沒有明確規(guī)定。因此，在實踐中，國土資源管理部門依法收回土地，抵押權人主張土地優(yōu)先受償時，應及時邀請專業(yè)律師介入，爭取合法權益。你知道嗎