[合同效力]違反行政法規(guī)和地方性法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的，合同的效力

合同法第52條第（5）項(xiàng)和《合同法解釋》第4條（一）雙方都規(guī)定，合同無效的確認(rèn)只能依據(jù)法律和行政法規(guī)，不能依據(jù)地方性法規(guī)和行政規(guī)章。對于減少無效合同的數(shù)量，維護(hù)合同自由，特別是法律制度的統(tǒng)一，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，在中國，很難完全適用這一條款。主要原因是法律、行政法規(guī)滯后。為了維護(hù)社會公共利益特別是經(jīng)濟(jì)秩序的健康穩(wěn)定，必須禁止企業(yè)間相互借款、非法對外擔(dān)保等交易。事實(shí)上，行政法規(guī)或地方性法規(guī)已經(jīng)被禁止，但法律和行政法規(guī)太晚或不方便提供，此時(shí)，根據(jù)行政法規(guī)和地方性法規(guī)確認(rèn)無效是違法的；不能確認(rèn)無效將嚴(yán)重?fù)p害社會和公共利益，法院處于兩難境地。以對外擔(dān)保為例：中國人民銀行《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法》和國家外匯管理局《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：未經(jīng)國家外匯管理局批準(zhǔn)或者登記的對外擔(dān)保合同無效。例如，境內(nèi)機(jī)構(gòu)為外商投資企業(yè)的注冊資本和外商投資企業(yè)的外商投資部分的外債提供的擔(dān)保無效；未經(jīng)國家外匯管理局批準(zhǔn)或者登記，擔(dān)保人為境外機(jī)構(gòu)向境內(nèi)債權(quán)人提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無效；無權(quán)經(jīng)營外匯擔(dān)保業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)或者無外匯收入的非金融企業(yè)法人提供外匯擔(dān)保的，擔(dān)保合同無效；主合同發(fā)生變更或者債權(quán)人轉(zhuǎn)讓其在對外擔(dān)保合同項(xiàng)下的權(quán)利的，未經(jīng)擔(dān)保人同意和國家外匯管理局批準(zhǔn)，擔(dān)保人免除責(zé)任。在制定擔(dān)保法解釋的過程中,，最高人民法院對違反上述規(guī)定的行為是否認(rèn)定為無效以及根據(jù)什么認(rèn)定無效，有兩種意見：一種意見認(rèn)為，國內(nèi)一些企業(yè)向外國投資者承諾所謂的優(yōu)惠條件，為外國投資者投資的股權(quán)貸款提供擔(dān)保外國投資者違反國家有關(guān)法律、政策，為合作企業(yè)對外貸款提供擔(dān)保，將外債風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)，增加我國融資成本和風(fēng)險(xiǎn)，損害國家利益，直接或間接形成中國債務(wù)。事實(shí)上，外商不出資、不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而是獲取利益，這違反了《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》的基本原則。鑒于涉外擔(dān)保涉及國家利益，應(yīng)當(dāng)受到一定限制，本司法解釋應(yīng)當(dāng)承認(rèn)國家外匯管理局關(guān)于涉外擔(dān)保的規(guī)定，即未經(jīng)批準(zhǔn)，對外擔(dān)保不得生效。另一種意見認(rèn)為，中國人民銀行頒布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法》不足以作為判定擔(dān)保合同無效的依據(jù)。審批登記按照《合同法解釋（一）》第九條精神辦理，并給予適當(dāng)放寬。最后，對《擔(dān)保法》的解釋采納了第一種意見。即現(xiàn)行法律,行政法規(guī)對對外擔(dān)保的一些具體問題沒有明確規(guī)定,但一些部門的行政法規(guī)有規(guī)定,并已在實(shí)踐中得到運(yùn)用。司法解釋吸收了行政法規(guī)的一些規(guī)定作為司法解釋的依據(jù)。然而，這一解決問題的方法是否合理仍有待討論①; 即使合理，也只能解決個(gè)案問題

我們認(rèn)為，對于一些行政法規(guī)或地方法規(guī)明確禁止但法律、行政法規(guī)未規(guī)定的交易，從保護(hù)國家利益和社會公共利益的必要性出發(fā)，可以考慮擴(kuò)大《合同法》第52條中“損害社會公共利益”的適用范圍，并以“損害社會公共利益”為理由，認(rèn)為其無效。或者根據(jù)《合同法》的基本原則直接確認(rèn)無效，既能兼顧現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，又能維護(hù)法律的尊嚴(yán)。事實(shí)上，《擔(dān)保法解釋》第6條的規(guī)定也是基于機(jī)械地理解《合同法》第52條和《解釋》第4條（I）的想法，并將法律和行政法規(guī)未明確禁止的所有條款認(rèn)定為有效。當(dāng)然，在實(shí)踐中必須嚴(yán)格控制以“損害社會公共利益”或違反合同法基本原則為理由的無效認(rèn)定。也就是說，只有違反行政法規(guī)或地方性法規(guī)，不維護(hù)部門利益和地方利益，不與法律、行政法規(guī)相抵觸，并且是維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序和交易安全所必需的行為，才能基于以下理由被視為無效：“損害社會公共利益“或違反《合同法》基本原則的

地方法規(guī)和行政法規(guī)是法律體系的組成部分，對雙方均有約束力，但不能作為判定合同無效的依據(jù)。例如，它可以作為確定事實(shí)和劃分責(zé)任的基礎(chǔ)