案情

廣西荔浦縣農(nóng)民林某、丘某因一處土地的使用權(quán)屬發(fā)生糾紛，林某申請(qǐng)某鎮(zhèn)政府調(diào)處。某鎮(zhèn)政府經(jīng)審查后，于2013年5月10日作出不予受理決定。某鎮(zhèn)政府在不予受理決定書(shū)中告知林某：“如對(duì)本決定不服，可在接到本決定書(shū)之日起60日內(nèi)向荔浦縣人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，或者在接到本決定書(shū)之日起3個(gè)內(nèi)向荔浦縣人民法院提起行政訴訟?！?/p>

林某接到不予受理決定書(shū)后，在60天內(nèi)沒(méi)有向縣政府申請(qǐng)行政復(fù)議，但是在3個(gè)內(nèi)的2013年8月21日向廣西荔浦縣人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判決撤銷某鎮(zhèn)政府不予受理決定、某鎮(zhèn)政府重新作出具體行政行為。

審理

2013年8月23日，荔浦縣人民法院對(duì)林某提起的行政訴訟作出裁定：不予受理林某的起訴。林某不服，向桂林市中級(jí)法院提出上訴。日前，桂林市中級(jí)法院作出二審裁定：駁回上訴，維持原裁定。

分歧

林某的起訴引發(fā)一個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題：對(duì)政府作出的土地使用權(quán)糾紛調(diào)處申請(qǐng)不予受理決定，林某是否可以不經(jīng)行政復(fù)議，直接向法院提起行政訴訟?換言之，法院是否應(yīng)該受理林某的起訴?

第一種意見(jiàn)：林某可以不經(jīng)過(guò)行政復(fù)議，直接向法院起訴，法院應(yīng)受理此案。

理由：1、某鎮(zhèn)政府在不予受理決定書(shū)中已明確告知林某，既可以向縣政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向法院提起行政訴訟。現(xiàn)林某按照某鎮(zhèn)政府的告知，選擇向法院起訴，法院應(yīng)該受理;2、某鎮(zhèn)政府對(duì)林某的調(diào)處申請(qǐng)，雖然作出了不予受理決定，但這屬于程序性的處理，不是實(shí)體性的處理，即未將有爭(zhēng)議的土地使用權(quán)確定給任何一方。因此，林某對(duì)不予受理決定不服，不需經(jīng)過(guò)行政復(fù)議即可向法院起訴。

第二種意見(jiàn)：林某必須經(jīng)過(guò)行政復(fù)議，才能向法院起訴，否則，應(yīng)裁定不予受理。

理由：對(duì)政府作出的涉及土地等自然資源權(quán)屬糾紛的處理決定不服的，行政復(fù)議是前置程序，不經(jīng)此程序，不能向法院起訴。

評(píng)析

筆者同意第二種意見(jiàn)。

《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議;對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。本案中，林某與丘某因土地權(quán)屬發(fā)生糾紛后，申請(qǐng)某鎮(zhèn)政府調(diào)處。當(dāng)某鎮(zhèn)政府作出不予受理決定這一具體行政行為后，林某認(rèn)為此行為已侵犯其依法取得的土地使用權(quán)，不服不予受理決定，就應(yīng)當(dāng)按上述規(guī)定的程序維護(hù)自己的權(quán)利。對(duì)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，應(yīng)作擴(kuò)大解釋而非縮小解釋，即：對(duì)政府作出的涉及土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等、森林等自然資源的權(quán)屬糾紛處理決定，不論是程序性的處理決定，還是實(shí)體性的處理決定，公民、法人或者其他組織如果不服，都應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，才可以向法院起訴，而不能因?yàn)槭浅绦蛐缘牟挥枋芾頉Q定而有所例外。

因此，林某不服某鎮(zhèn)政府不予受理決定，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服，才可以向法院起訴。第一種意見(jiàn)認(rèn)為不予受理決定是程序性的，不需行政復(fù)議即可向法院起訴，明顯違反了上述規(guī)定，是對(duì)《行政復(fù)議法》第三十條第一款作了錯(cuò)誤的、縮小的解釋。而且，至今沒(méi)有法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)土地等自然資源權(quán)屬糾紛調(diào)處申請(qǐng)不予受理決定不服，可以不經(jīng)行政復(fù)議直接向法院起訴。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三十三條第一款規(guī)定：“法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請(qǐng)復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理?！绷帜呈盏侥虫?zhèn)政府不予受理決定書(shū)后，未申請(qǐng)行政復(fù)議，直接向提起行政訴訟，違反了上述司法解釋的規(guī)定，故對(duì)林某的起訴，應(yīng)裁定不予受理。

某鎮(zhèn)政府在不予受理決定書(shū)中告知林某可以不經(jīng)政政復(fù)議直接向法院起訴，屬于錯(cuò)誤告知訴權(quán)，誤導(dǎo)了林某，致使其錯(cuò)過(guò)了申請(qǐng)行政復(fù)議的機(jī)會(huì)，并暫時(shí)不享有提起行政訴訟的權(quán)利。補(bǔ)救的辦法，是某鎮(zhèn)政府自行撤銷其上述不予受理決定。