《新農(nóng)村建設(shè)調(diào)研報告選編》之七

作者：祁*云

一、我市集體土地上房屋拆遷中存在的問題

近年來，隨著我市新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟得到了長足的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展必然帶來用地數(shù)量和征地數(shù)量的增加。批建項目逐年增多;拆遷面積逐年上升，在上述建設(shè)項目和用地中，有相當一部分是通過征用集體土地取得的。在征用土地過程中，由于我國土地征用制度立法的缺陷，以及某些部門在具體征地操作過程中的隨意性，損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象非常突出。

(一)“公共利益”無限擴大。根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國家對集體所有的土地進行征用的前提應(yīng)當是“國家為公共利益需要”。法律沒有進一步對“公共利益”這個法律概念作出解釋，實踐中對道路建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等項目被界定為“公共利益”通常沒有異議。但對那些與城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)的商業(yè)開發(fā)、商業(yè)利用是否為公共利益界定不清。典型的有政府的土地儲備。土地儲備是各級人民政府通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)，進行儲存或前期開發(fā)整理后，向社會有償提供各類建設(shè)用地行為。土地儲備是政府的一種商業(yè)經(jīng)營行為，雖然增加了財政收入，有的地方土地開發(fā)收入甚至成了政府的第二財政，但這種政府利益不能看作公共利益。土地儲備中，政府取得土地使用權(quán)的一個重要方式就是通過征用集體土地，政府的商業(yè)開發(fā)行為假借了“公共利益”名義，引起了集體土地被拆遷戶的普遍不滿。

(二)根據(jù)我國法律規(guī)定，征用農(nóng)村集體土地僅限于國家為公共利益需要。但《土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位或個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)該條規(guī)定，當集體土地用于建設(shè)時，不管是否屬于公共利益需要，尤其是涉及經(jīng)營性用地需要出讓土地使用權(quán)時必須先征為國家所有，然后再以一定的方式提供給相應(yīng)的單位和個人。《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定，“……集體所有的土地，經(jīng)依法征用為國有土地后，該幅國有土地使用權(quán)方可有償出讓”。因此就集體土地而言，其流通受到法律法規(guī)的嚴格限制，不能直接有償出讓轉(zhuǎn)讓，只能依法先征為國家所有后，再依法進行出讓轉(zhuǎn)讓。由于所征用的集體土地往往都是經(jīng)營性建設(shè)項目，征用土地明顯增值，因征地所產(chǎn)生的土地增值大部分轉(zhuǎn)移到政府和用地單位手中，侵犯了被拆遷戶的利益。

(三)征地補償過低，補償標準存在問題。關(guān)于征用集體土地對地上附著物的補償標準，目前都是由地方政府自行制定，故而補償標準形成標準低、范圍窄、費用少的局面。廣大被拆農(nóng)民普遍反映強烈。同時，《土地管理法》本身規(guī)定的補償標準就不合理，表現(xiàn)在：一是《土地管理法》第四十七規(guī)定確定的補償基本原則“按照被征用土地的原用途給予補償”，原用途就是農(nóng)業(yè)用途，以此確定補償標準，標準必然不會高;二是《土地管理法》第四十七規(guī)定的確定補償費用以土地被征用前3年平均產(chǎn)值計算，實踐中難以操作;三是《土地管理法》確定的“不低于原有生活水平”最低補償標準不合理，維持原有生活水平多長時間，一年還是兩年，一生還是一時，法律沒有明確規(guī)定。

(四)征地拆遷沒有正當程序保證。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，土地征用的基本程序包括用地者提出申請、人民政府審查批準、公告登記、征地補償?shù)拳h(huán)節(jié)。在這些原則性的程序規(guī)定中，一是審批環(huán)節(jié)程序不公開、不透明;是被拆遷人被排除在程序外，缺乏行政機關(guān)聽取被拆遷人意見程序;三是缺少對土地征用異議處理程序;四是有的環(huán)節(jié)流于形式，缺乏可操作性，不利于被拆遷人權(quán)利的保護。

二、對策與建議

我們看到，新農(nóng)村建設(shè)中對集體土地進行拆遷，無論是作為拆遷人的政府或其他組織，還是作為被拆遷人的廣大農(nóng)民，各方均有自身的利益存在。就政府來說，征地補償以財政收入支付補償費，涉及到財政收入的增加和減少，特別是在有的地方，政府搞土地儲備，征用土地后凈地出讓，補償費支出的多少，直接關(guān)系地方政府的收益，從客觀上來說，政府要盡可能地少支出補償費。就農(nóng)民來說，因為拆遷，失去了土地，有限的補償除生活外，還要進行創(chuàng)業(yè)，拆遷之前有地可種，拆遷之后，不能再依靠土地，只能另謀出路。因此，補償費用的多少，直接影響被拆遷戶的未來生活。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展加快和各種利益格局的調(diào)整，涉及土地征用、城建拆遷等問題的群體性事件增多，有的發(fā)展成為集團訴訟案件，還有的長年上訪、越級上訪。這些案件處理不當，極易破壞政府形象，影響社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)進程。

(一)下工夫提高宣傳、教育力度，積極向廣大農(nóng)民宣傳建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要意義，提高廣大農(nóng)民對建設(shè)社會主義新農(nóng)村意義的認識，減少不必要的矛盾。

(二)行政審判工作要樹立正確的糾紛解決觀，把要化解矛盾作為社會主義和諧社會提供有力司法保障的切入點。涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的三農(nóng)案件，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，我市是一個農(nóng)業(yè)縣級市，百分之九十是農(nóng)民，在建設(shè)社會主義和諧社會中，農(nóng)村這一塊陣地和諧，可以說達到全社會和諧，因此，在建設(shè)社會主義和諧社會中出現(xiàn)的涉及到“三農(nóng)”的行政案件，應(yīng)盡量適用協(xié)調(diào)的方式，協(xié)調(diào)好“官民”糾紛，徹底平息糾紛。各級鎮(zhèn)黨委、政府始終將社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展放在第一位，對于一些影響當?shù)胤€(wěn)定的行政案件，鎮(zhèn)黨委、政府是非常重視的。如處理不慎，必會引起連鎖反映，有的別有用心的人還會做些不明智之事，對政府的威望和聲譽造成不好的影響。對這類案件必須要進行協(xié)調(diào)，及時與各地方黨委、政府溝通，共同制訂出協(xié)調(diào)方案，盡力將案件協(xié)調(diào)好。

(三)確立公平合理的補償標準，平等保護征收各方的權(quán)益。

對因公共利益需要進行的征收，就目前情況采用的是適當補償原則，沒有進行全額補償，與公平補償也差距甚遠。這種補償原則犧牲了農(nóng)民的利益，是征地拆遷矛盾的集中所在。因此在尚不能實行公平補償?shù)脑瓌t情形下，應(yīng)盡可能地縮小適當補償與公平補償之間的差距，并盡快向?qū)嵭泄窖a償原則過渡。

對非因公共利益需要進行的征收，應(yīng)當建立按價補償?shù)脑瓌t。建設(shè)單位與集體土地所有者和使用者之間是平等的民事主體，他們之間的關(guān)系就是市場關(guān)系，因此，被征用的土地應(yīng)當按照市場價格計算價值，只有這樣，才能建立公平交易，保護平等各方的利益。

(四)建立征收的正當程序，以程序促進社會公正。

征收土地的正當程序至少應(yīng)當包括下列程序：1、聽取拆遷雙方意見程序;2、重大事項的聽證程序;3、異議處理程序;4、征收實施程序(包括財產(chǎn)的評估、補償標準公示、補償安置協(xié)商、強制拆遷);5、救濟程序(行政復(fù)議、仲裁、訴訟)等。

行政征收是國家依法對公民的財產(chǎn)進行的剝奪，并且所剝奪的財產(chǎn)是受憲法所保護的，因此在征收程序中強調(diào)正當程序有重要的意義：一是有利于保護公民合法權(quán)益，在拆遷程序中，保證被拆遷人參與到程序，充分陳述其對拆遷的意見觀點，從而使不同利益的當事人之間的利益、觀點、意見全部展現(xiàn)，有助于行政機關(guān)對雙方的意見的辨別，從而保證征收行為的合法性;二是有利于監(jiān)督控制行政權(quán)，正當?shù)某绦蚴枪_的，征用程序的公開使得政府的行政行為易于接受公眾的監(jiān)督。

編輯：肖*芹