【關(guān)鍵詞】土地征收補償;房屋拆遷補償;“三農(nóng)”問題

【正文】

《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》明確規(guī)定：做好2009年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，具有特殊重要的意義，擴大國內(nèi)需求，最大潛力在農(nóng)村;實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，基礎(chǔ)支撐在農(nóng)業(yè);保障和改善民生，重點難點在農(nóng)民。并多次強調(diào)各級黨委和政府堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作和政府全部工作的重中之重，切實加強和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導，確保把黨的各項農(nóng)村政策落到實處。然而，在城市化擴張過程中產(chǎn)生了大量亟待解決的“三農(nóng)”經(jīng)濟、政治、法律問題，直接影響到黨和政府政策的落實。如何解決此類問題成為經(jīng)濟學、政治學乃至法學界面臨的一項新課題。然而，“三農(nóng)”問題的核心是土地問題，它是農(nóng)業(yè)問題的基礎(chǔ)、農(nóng)村問題的根本、農(nóng)民問題的根源。為了了解我國農(nóng)村土地法律制度現(xiàn)狀，宣傳普及土地法律知識，推進我國土地法制改革進程，我們成立了以教授、碩士、博士研究生為主體的土地法律制度研究課題組，進行了為期一年的走訪、發(fā)放問卷及訪談等實地調(diào)研，對立法機關(guān)工作人員、司法機關(guān)工作人員、農(nóng)委、拆遷部門、土地管理部門、土地規(guī)劃部門等執(zhí)法工作人員、市民、農(nóng)民等數(shù)百人進行面對面的接觸和交流，較為全面地聽取他們關(guān)于土地法律制度問題的意見和建議，并對調(diào)研數(shù)據(jù)進行了全面的對比梳理、分析及總結(jié)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地問題以及由土地征收而引發(fā)的“三農(nóng)”問題依然比較嚴峻。農(nóng)村仍然是被法制春天遺忘的角落。 　

　一、農(nóng)村土地征收法制問題現(xiàn)狀調(diào)查 　　

(一)立法滯后，農(nóng)民接受率低 　　

1、征地補償中最重要的問題就是對補償?shù)囊罁?jù)、標準、方式以及相關(guān)問題缺乏明確的規(guī)范和界定。 　　

從實踐來看《土地管理法》對土地征收補償費用計算方法的規(guī)定不能適應(yīng)經(jīng)濟的要求， 而且?guī)в忻黠@的計劃經(jīng)濟的痕跡。征地與拆遷補償在我國《土地管理法》中雖有規(guī)定，但有違基本公正。我們在問卷中設(shè)計的問題是最多的。在公務(wù)員卷中有五個，分別是我國《土地管理法》規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍你認為這一標準合適嗎?”、“你認為應(yīng)當按照什么標準對失地農(nóng)民或拆遷戶進行補償?”、“你認為征地或拆遷補償?shù)木唧w數(shù)額應(yīng)當如何確定?”、“你認為國家征地過程中，土地補償款應(yīng)當歸誰所有?”和“在征地過程中，你認為下列哪一種補償方式最合理?”。 　　

對于第一個問題，認為偏低或太低的人占了絕大部分。　　在被調(diào)查的公務(wù)員群體中，大部分人認為政府對征地的補償標準過低，還不夠合理，需要進一步提高補償標準，增強其合理性。況且在實踐中的補償數(shù)額遠低于上述標準，譬如：該農(nóng)業(yè)大省權(quán)力機關(guān)和政府在2000年制定一個“前三年平均值”的不變標準，直到2008年我們調(diào)研時仍然在適用，2000年前三年的平均值遠遠低于2008年的前三年平均產(chǎn)值，此種做法更進一步降低了其征地補償數(shù)額。農(nóng)民土地被征收后包括他的子子孫孫將來就無田可種了， 在農(nóng)民心里征地就等于賣地。一兩萬塊錢就把自己一輩子甚至幾輩子的最大保障出賣了， 農(nóng)民從維持當前生活的實際需要和對今后生活的預期出發(fā)， 普遍認為征地的補償標準過低。[②] 　　對于第二個問題，選擇公正補償或合理補償?shù)恼冀^大部分。在補償數(shù)額方面，選擇等于或高于市場價格的人占相當大的比例。補償價格的制定應(yīng)該充分參考社會價格，尊重市場經(jīng)濟的規(guī)律，使被征收的土地得到合理的價格預知，使被征收土地的人得到應(yīng)有的補償。關(guān)于補償款的去向也是個重要的問題，接近一半的被訪者認為應(yīng)歸被征地人。補償方式也是人們很關(guān)注的，是金錢還是實物?現(xiàn)實的還是預期的?是有形的還是無形的?是單一的還是組合的?等等也需要確定下來。對于這一問題選擇最多的是貨幣補償，其次是養(yǎng)老保險替代補償或擇地替代補償。　

村民卷中的有三個問題與公務(wù)員卷在問題與答案內(nèi)容上是基本一致的，在補償方式上，選擇貨幣補償及擇地替代補償?shù)娜俗疃?。選擇入股分紅、養(yǎng)老保險、農(nóng)轉(zhuǎn)非的人各占一定的比例。在補償標準的問題上，合理和公正仍然是最重要的兩個參考因素，這和公務(wù)員卷的結(jié)果是一樣的。在問及給付補償金數(shù)額是否滿意時，選擇基本滿意、不滿意、非常滿意、非常不滿意的各占一定的比例。說明我們在土地補償金的數(shù)額上比以前有所增加，但是與農(nóng)民心中的期望值還有一定差距。(如圖1-3)　　

2、相關(guān)土地法律術(shù)語的內(nèi)涵外延不明確 　　在土地管理法中，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”“新增人口”、“公共利益”等具體界限沒有任何文件界定，在實踐操作中容易引發(fā)爭端和上訪。 　　《物權(quán)法》第42條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。那么如何確定及由誰來確定“公共利益”?成為施行該條法律必須要首先明確的先決問題。對于這一問題，在公務(wù)員卷中，選擇由政府和被征地人共同決定的占半數(shù)以上。在村民卷中選擇由政府和被征地人共同決定的占半數(shù)以上?！　?/p>

3、適合于土地經(jīng)營市場化趨勢的法律不足 　　有關(guān)土地方面的法律錯綜復雜，有些規(guī)章與法律相沖突，導致執(zhí)法部門和廣大農(nóng)民存在理解上的偏差，容易引發(fā)誤解，導致群體上訪。同時適合于土地經(jīng)營市場化趨勢的法律不足。社會主義市場經(jīng)濟體制的確立使人們的思維方式和經(jīng)營理念發(fā)生了深刻變化，土地有償流轉(zhuǎn)越來越被認可和接受，土地經(jīng)營與管理的市場化趨勢日趨明顯。村民希望改變傳統(tǒng)只進行耕作的單一經(jīng)營模式，通過土地流轉(zhuǎn)獲取更多的收益。政府更希望農(nóng)民合法利用手中的土地進行增收，將土地用“好”、用“活”。但是，土地并不是傳統(tǒng)意義上的商品。將土地作為股份、進行買賣或大規(guī)模經(jīng)營的做法是否違背市場經(jīng)濟的規(guī)律、是否損害土地所有者的利益、是否威脅到國家的糧食安全和土地資源的合理利用是頗值商榷的問題。公務(wù)員和村民對此分別持什么樣的態(tài)度呢?我們在公務(wù)員卷中設(shè)計了“你贊成集體建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)這種做法嗎?”和“你贊同農(nóng)民用土地做股份，共同進行大規(guī)模經(jīng)營嗎?”兩個問題;在村民卷中設(shè)計了“你希望自己的宅基地可以買賣嗎?”和“你是否愿意用土地做股份，共同進行大規(guī)模經(jīng)營?”兩個問題。在公務(wù)員卷中對第一個問題持非常贊成或贊成態(tài)度的占占絕大多數(shù);在村民卷中，希望、非常希望、不希望自己的宅基地可以買賣的各占一定比例。對于兩張卷中基本內(nèi)容一致的是第二個問題。有法可依是解決土地問題的法制前提。關(guān)于土地立法，我們在公務(wù)員問卷中設(shè)計了“從目前的情況看，你認為最迫切需要制定的土地法律有哪些?”;在村民卷中采取的是寫出具體意見的方式。對最迫切需要制定的土地法律有哪些?在被調(diào)查的公務(wù)員群體中選擇《征地補償法》，高居榜首。選擇《集體土地流轉(zhuǎn)法》，居次席。也有人選擇《城市拆遷法》。(如圖1-6)征收補償是土地征收過程中最容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，同時也是政府工作難度最大的環(huán)節(jié)，因此對《征地補償法》出臺的呼聲最高。而《集體土地流轉(zhuǎn)法》、《城市拆遷法》同樣有著較高的選擇率。(如圖1-6)　　圖1-6 　　

(二)司法趨權(quán)，農(nóng)民認同率低 　　目前，針對土地征收補償和房屋拆遷補償類案件，人民法院的普遍做法是不予受理，法院認為該類案件政策性強且政府行為成為爭議的焦點，不宜采取司法救濟途徑而應(yīng)當采取行政救濟手段解決為妥。偶有法院受理者，也大多以政府勝訴農(nóng)民敗訴而終結(jié)，亦或回避關(guān)鍵性問題做無實質(zhì)意義之程序性裁判。 　　土地是農(nóng)民的主要生活依靠和來源，事關(guān)民生、穩(wěn)定、發(fā)展及干群關(guān)系。由于強制征地、補償不合理、信息不公開等原因造成的土地糾紛時有發(fā)生，我們在公務(wù)員卷中設(shè)計了“你如何評價我國現(xiàn)行的土地糾紛解決機制?”和“你認為解決土地糾紛最有效的途徑是什么?”;在村民卷中設(shè)計了“在征地過程中，你認為發(fā)生土地糾紛的原因有哪些?”;“據(jù)你了解，農(nóng)民最容易跟那些單位發(fā)生土地糾紛?”和 “你認為解決土地糾紛的最有效的途徑是什么?”。關(guān)于我國現(xiàn)行土地糾紛解決機制評價問題，在被調(diào)查的公務(wù)員中認為不完善和非常不完善的占絕大多數(shù)。在村民卷中，關(guān)于產(chǎn)生土地糾紛的原因，選擇比例從高到低的順序依次為補償少、分配不合理、信息不公開、強制征地、政府村干部截留補償款、村民對補償要求過高等六項，所占比例如圖(1-7)　　圖1-7 　　在最容易與農(nóng)民發(fā)生土地糾紛的單位中，村委會被選率最高，政府、村民和村小組其次。關(guān)于解決途徑哪種最有效?在公務(wù)員卷中，被調(diào)查者所選比例的順序是專門機構(gòu)、法院、行政和信訪。而村民卷的順序和公務(wù)員卷基本一致?！?/p>

(三)執(zhí)法梗阻，農(nóng)民受償率低 　　征地補償標準偏低， 而且實際征收過程中尚存補償款不能及時、足額到位問題。

一是拖欠成風。地方政府為建立各種類型的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)， 紛紛出臺一些“零地價”， 以地招商等所謂的優(yōu)惠政策， 大量引進工商項目。政府又拿不出錢給農(nóng)民補償， 只好以犧牲農(nóng)民利益為代價， 千方百計地壓低補償款、拖延支付時間。二是截留挪用征地補償費。能夠接觸到征地補償款的各級政府中的個別公職人員甚至村委會成員大都心存貪念，從中層層截留，最后到農(nóng)民手中的也所剩無幾了。 　　

政府征地及拆遷程序、方式和具體實施辦法是法律和政策的具體操作層面問題，合理的程序、正確的方式和合法有效的實施辦法是土地拆遷得以順利有序進行的重要保證。對此我們在公務(wù)員卷中設(shè)計了“隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，政府有時會變更土地利用規(guī)劃，由此引起規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地增值的，你認為增值部分應(yīng)當如何分配?”和“從你的工作經(jīng)驗來看，在征地或者拆遷過程中，公告對于你們的工作開展有沒有利?”。在村民卷中設(shè)計了“根據(jù)政府規(guī)劃，原來的農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，如果土地增值了，你認為增值部分應(yīng)該歸誰?”和“把你們村的農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地時，聽取過你們的意見嗎?”。在公務(wù)員卷的第一個問題上，政府公務(wù)員認為應(yīng)由政府和利害關(guān)系人共享的占明顯優(yōu)勢。(如圖1-9)　　圖1-9 　　對于公告拆遷信息的問題，超過半數(shù)的公務(wù)員認為對自己的工作開展非常有利或有利。(如圖1-10)　　圖-10 　　在村民卷中，第一個問題與公務(wù)員卷相同，但是結(jié)果卻截然不同，選全歸自己的比例遠遠超過半數(shù)。對于第二個問題，近半數(shù)人能夠反映意見或偶爾能得到機會，但是從來沒有機會的比例也相當高。(如圖1-11)聽取被征地人的意見是征地過程中必須要進行的環(huán)節(jié)，是被征地人應(yīng)該享有的權(quán)利，被征地人的支持或反對直接關(guān)系著工作能否進行。偶爾和從未的比例達到了一半以上?！　D1-11 　　拆遷和征地過程中存在的主要問題是我們調(diào)研過程中不可回避、不能回避抑或必須面對的問題。這些問題能否得到準確的把握和合理的解決將對我們的工作起到?jīng)Q定性作用。拆遷過程中出現(xiàn)的問題數(shù)量多，涉及面廣，關(guān)系復雜而且解決的難度較大。對于這些問題，我們只在執(zhí)行法律和政策的公務(wù)員范圍內(nèi)設(shè)計了如下兩個問題，你認為當前城鄉(xiāng)房屋拆遷中存在的主要問題是什么?你認為當前我國土地征收過程中存在的主要問題是什么?公務(wù)員對第一個問題的回答中，從高到低依次有程序不完善、政府補貼標準太低、評估機構(gòu)不中立、補房不補地、老百姓要求過高。(如圖1-12)　　圖1-12 　　征地程序不完善成為大多數(shù)公務(wù)員公認的主要問題而高居榜首，該問題表現(xiàn)在缺少合理規(guī)劃、思路不清晰、效率低下，直接導致執(zhí)行難度大和矛盾激化。土地是勞動載體，載于土地之上的勞動所得變?yōu)檗r(nóng)民生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。雖然拆遷后給房子補償，可是農(nóng)民失去了土地，失去了勞動載體和勞動所得之手段，對于文化水平不高的農(nóng)民來說，進城務(wù)工收入不高，而且還要面對醫(yī)療、子女教育等一系列問題。農(nóng)民對此問題的回答中，相關(guān)法律規(guī)定不明確、操作性及補償太低占半數(shù)以上;程序不完善、老百姓要求太高、政府搞土地財政等也占一定的比例。 　　程序不完善突出表現(xiàn)為征地程序不公開。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定了征地“一登記、兩公告”制度， 但事實上， 農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。一些地方征地既不公開也不公告， 更不聽取群眾意見。一些農(nóng)民在知之甚少甚至完全不知情的情況下， 土地就被征收了。即便農(nóng)民知道要征地， 也不可能參與征地補償談判。在現(xiàn)行體制下， 國家征地面對的是集體， 而不是農(nóng)戶; 農(nóng)戶不參與征地補償談判， 有權(quán)去談補償條件的往往是幾個鄉(xiāng)村權(quán)力人物。能不能完成征地任務(wù)， 是鄉(xiāng)村權(quán)力人物能不能繼續(xù)居于權(quán)力位置的條件，所以這些鄉(xiāng)村權(quán)力人物就很難做到客觀公正地代表和維護農(nóng)民利益了?！锻恋毓芾矸ā返谒氖艞l規(guī)定： “被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布， 接受監(jiān)督”?？墒悄承┑胤降募w經(jīng)濟組織是不公布或不如實公布補償費用收支狀況的， 或只是簡單公布征地范圍、征地時間、征地用途、補償標準，至于補償總額就不在公告中體現(xiàn)，這就為補償費用的拖欠、截留、擠占、甚至貪污埋下了禍根。[③] 　　

(四)監(jiān)督虛設(shè)，農(nóng)民獲救率低 　　當爭議雙方中一方是權(quán)高勢重的政府另一方是失地農(nóng)民的時候，與政府有著天然“緣分”的裁決者很容易迷失“自我”，此時濫用裁決權(quán)將不可避免。一旦裁決權(quán)被濫用，法律監(jiān)督將成為權(quán)利救濟的最直接、最有效的途徑。然而，在農(nóng)村征地過程中，權(quán)力監(jiān)督鞭長莫及，行政監(jiān)督自裁自監(jiān)，司法監(jiān)督隔岸觀火，社會監(jiān)督心有旁騖，失地農(nóng)民只能被逼上高險低效的群體上訪之路。 　　(五)宣傳低效，農(nóng)民認知率低 　　農(nóng)民對于土地法律法規(guī)的了解程度，直接關(guān)系到法律能否得到準確的貫徹執(zhí)行和能否實現(xiàn)立法的預期目的，也關(guān)系到我國寶貴的土地資源能否得到合理、有效的利用，更關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。為此，我們在村民卷中設(shè)計了“你是否了解征地方面的法律法規(guī)?”，結(jié)果顯示，非常了解征地法規(guī)的村民寥寥無幾，接近半數(shù)的村民對于征地方面的法規(guī)根本不了解。(如圖1-13)　　圖1-13 　　農(nóng)民接受教育程度較低，了解法律法規(guī)的途徑也比較有限，半數(shù)被訪者從來沒有接受過任何法律宣傳。(如圖1-14)　　圖1-14 　　農(nóng)民對于土地法律法規(guī)的認知局限決定了多形式、多渠道加強土地法律、法規(guī)宣傳的必要性和緊迫性。為此，我們設(shè)計了“你主要通過什么方式接受土地問題的法律宣傳?”。結(jié)果顯示村民了解土地法律知識的主要途徑主要在于電視、報紙、宣傳隊，而發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)這種新型的傳播渠道尚未被村民所普遍接受?？梢姶迕裰皇潜粍佣欠e極主動地接受法律知識。雖然村委會也建立法律知識宣傳欄，不定期舉辦講座，但是調(diào)研小組到村鎮(zhèn)走訪發(fā)現(xiàn)，有的宣傳欄是廣告，有的宣傳欄需要及時更新;舉辦講座時，有的村民忙于農(nóng)活，參加人數(shù)并不多，起到的宣傳效果很有限。(如圖1-15)　　圖1-15 　　二、征地過程中失地農(nóng)民權(quán)益受損嚴重 　　(一)農(nóng)民的程序參與權(quán)虛設(shè) 　　農(nóng)民對土地及依附于土地之上的房屋擁有無可置疑的排他性絕對權(quán)利，任何對該權(quán)利客體的處分程序中都應(yīng)當包含權(quán)利主體的參與機會權(quán)、知悉權(quán)和話語權(quán)，即程序參與權(quán)。程序參與權(quán)利行使的基本要求：程序的制定與執(zhí)行應(yīng)當保障權(quán)利主體參與機會，保障其知悉行為內(nèi)容及其后果，并不被他人所左右的陳述意見;程序執(zhí)行在所及權(quán)利主體在場情況下進行;程序所及權(quán)利主體有充分的機會實質(zhì)性地參與程序之中并影響處理結(jié)果;應(yīng)當保障權(quán)利主體全程參與除非權(quán)利主體主動自愿放棄。程序參與權(quán)是主體性理論在征地過程中的反應(yīng)和權(quán)利主體的主體地位的基本保障;是自然公正的內(nèi)在要求之一和程序正當?shù)那疤?是程序權(quán)利主體之間實力相互制衡的需要;是征地程序結(jié)果權(quán)威性、信服力和可接受性的要求和保障。然而在征地程序的制定和執(zhí)行過程中，由于立法滯后、司法趨權(quán)、執(zhí)法梗阻、監(jiān)督虛設(shè)和宣傳低效，導致農(nóng)民的程序參與機會喪失、知悉權(quán)虛存、話語權(quán)旁落，其征地程序參與權(quán)受損嚴重。 　

(二)農(nóng)民經(jīng)濟收益權(quán)虛化 　　現(xiàn)行的征地補償制度沒有充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)，現(xiàn)行的征地補償制度與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應(yīng)。[④]現(xiàn)有的征地補償標準是計劃經(jīng)濟體制下的標準，農(nóng)民用極少的暫時補償款補償換來的是現(xiàn)實的土地經(jīng)濟利益以及未來的保障利益，農(nóng)民失去的不僅是承包經(jīng)營權(quán)，而且失去的是未來生存保障權(quán)。隨著土地資源短缺、城市化過程中的競爭、貨幣貶值、生存保障成本增加等使得農(nóng)民生存權(quán)屏障的自然根基不復存在了，農(nóng)民原本對公有制資產(chǎn)的占有權(quán)及收益權(quán)極其有限，土地的流失更加劇了這種權(quán)益獲取份額的不平等。 　　

(三)農(nóng)民市場經(jīng)營權(quán)虛無 　　失地農(nóng)民行使市場經(jīng)營權(quán)的基本條件包括：獲取機會(政策支持)權(quán)、獨立經(jīng)營能力、經(jīng)營資金能力、經(jīng)營行為能力和抵御市場風險能力。目前僅具備機會權(quán)，而不具備其余四種能力，所以，農(nóng)民市場經(jīng)營權(quán)形同虛設(shè)幾近于無，絕大多數(shù)農(nóng)民手中除了為數(shù)聊聊的土地外幾乎不存在可以轉(zhuǎn)化為資本的財產(chǎn)，只能選擇進城務(wù)工，加入“農(nóng)民工”大軍中，賺取微薄的血汗錢。農(nóng)民工工作環(huán)境的惡化、子女教育支出的增加、拖欠農(nóng)民工工資成風、自身競爭力的薄弱等等使得農(nóng)民工在市場經(jīng)濟大潮中很難獲得市場主體地位。在中國政治體制和權(quán)力架構(gòu)下，國家完全主導社會，農(nóng)民的政治空間和組織行為能力被壓縮在極其狹小的村組織范圍內(nèi)，作為人數(shù)眾多的弱勢群體，他們根本不可能與城市里有組織的強勢利益集團講平等和公平，對政府的決策和制度安排沒有多少發(fā)言權(quán)，更形不成政治壓力和政治制衡。[⑤] 　　

(四)農(nóng)民救濟權(quán)虛位 　　理論上說，如果農(nóng)民的土地權(quán)益遭受外來侵害，可供選擇的途徑有公力救濟或自力救濟，而公力救濟途徑又可分為行政救濟、司法救濟、權(quán)力救濟等途徑。然而，在實踐中，實務(wù)操作卻與理論推演反差巨大。因為對農(nóng)民土地權(quán)益實施侵害的致害方要么是權(quán)力的擁有者，要么是權(quán)力擁有者的相關(guān)者，下至村委會及其成員上至各級政府及其相關(guān)部門。這就決定了自力救濟途徑噤若寒蟬無力回春，也決定了行政救濟途徑與權(quán)力救濟途徑自裁良莠有違公正，還決定了司法救濟(人民法院認為此類案件涉及政府與政策，司法不宜介入，所以基本上都不予受理，即使偶有受理者大多程序裁決為主，最終由推至行政程序解決)躲躲閃閃心存芥蒂。 　　

(五)農(nóng)民社會保障權(quán)虛空 　　基于歷史政策慣性與政治經(jīng)濟體制因素考量，多少年來，土地成為農(nóng)民一切生產(chǎn)、生存、生活的總保障，土地承載著農(nóng)民全家乃至后代子孫的勞動就業(yè)、生活保障、教育發(fā)展、生產(chǎn)安置等由生到死的一切權(quán)利及權(quán)益保障，農(nóng)民一旦失去土地將隨之失去一切。當政府征走農(nóng)民的土地而不配置以完善的生、養(yǎng)、老等保障機制，勢必導致農(nóng)民社會保障權(quán)虛空。事實上，失地農(nóng)民大多在自謀生路，就業(yè)權(quán)很難得到來自政府的可靠保障;最低生活保障制度、養(yǎng)老金制度、生育保障制度及公職人員受惠已久的“三險一金”制度很難在短期內(nèi)會惠顧農(nóng)民。雖然，新農(nóng)村合作醫(yī)療制度在農(nóng)村推廣，但很不完善，農(nóng)民患者受益有限，我們曾經(jīng)調(diào)研了一個參加“新農(nóng)合”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，該醫(yī)院被縣衛(wèi)生局局長的弟弟承包，院長有恃無恐公然套現(xiàn)令人發(fā)指，假如某農(nóng)民就醫(yī)治病需要五十元藥(療)費即可治愈，醫(yī)院小病大治巧立名目收取高達正常收費的十倍乃至幾十倍即五百至一千元，然后再通過按比例報銷藥費返還給患者百分之十至百分之三十不等。似乎患病農(nóng)民已經(jīng)享受到了農(nóng)村合作醫(yī)療制度的益處，其實大量的合作醫(yī)療款項被醫(yī)院巧妙地“套現(xiàn)”走了，“新農(nóng)合”制度名保農(nóng)民而實保醫(yī)院。這不能不說是農(nóng)民的無奈，同時也是該制度和制度設(shè)計者的悲哀。 　　三、土地法律制度現(xiàn)存問題的成因分析 　　(一)經(jīng)濟因素：城市化是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定歷史階段的必然選擇 　　城市化是鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化，是伴隨工業(yè)化必然出現(xiàn)的社會發(fā)展趨勢，因而也是現(xiàn)代化內(nèi)容的一個重要組成部分。馬克思主義認為城市是人類社會經(jīng)濟文化發(fā)展的產(chǎn)物，它的發(fā)展又強有力地推動人類社會經(jīng)濟文化發(fā)展。城市化決定于經(jīng)濟發(fā)展，受制于工業(yè)化程度，這是不可違背的規(guī)律。[⑥]因為當工業(yè)化和市場化發(fā)展到一定階段，其行業(yè)競爭力優(yōu)勢就會凸現(xiàn)出來，從而表現(xiàn)出勢不可擋的旺盛生命力。按照傳統(tǒng)經(jīng)濟學上的分類標準，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)分列為第一、二、三產(chǎn)業(yè)，從行業(yè)競爭力各種評介指標上看，無論依據(jù)波-特教授提出的增長競爭力指數(shù)、當前競爭力指數(shù)、經(jīng)濟創(chuàng)造力指數(shù)等，還是依據(jù)我國學者提出的增長潛力、就業(yè)功能、帶動效應(yīng)、生產(chǎn)率上升率、技術(shù)密集度、可持續(xù)發(fā)展性及國際比較指標，亦或市場影響力、行業(yè)增長力、資源配置力、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換力、行業(yè)創(chuàng)新力等[⑦]，第一產(chǎn)業(yè)都明顯居于二、三產(chǎn)業(yè)之后。從市場占有率及利潤率[⑧]兩個直接顯性指標比較一、二、三產(chǎn)業(yè)，結(jié)果是第一產(chǎn)業(yè)屬于初級有形經(jīng)濟，市場占有率最低，利潤率介于0.1-10%之間;第二產(chǎn)業(yè)屬于次級有形經(jīng)濟，市場占有率居中，利潤率介于30-100%之間;第三產(chǎn)業(yè)屬于高級無形經(jīng)濟，市場占有率最高，利潤率介于100-500%之間甚至更多。第一、二、三產(chǎn)業(yè)在市場經(jīng)濟平臺上同時“搏殺”，直接表現(xiàn)為農(nóng)村缺錢、城市少地，兩者極易出現(xiàn)“陰陽媾和”，導致工業(yè)經(jīng)濟和商業(yè)經(jīng)濟的急劇擴張，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟必將遭受市場經(jīng)濟的基本價值規(guī)律這只“無形之手”的冷落和排斥。英國的郊區(qū)新城、美國的衛(wèi)星城、日本澳大利亞等國的城市帶擴張等歷史實踐都能予以佐證。日本農(nóng)業(yè)人口占全國人口的3.5%，美國農(nóng)業(yè)人口占全國人口的10.7%，我國農(nóng)業(yè)人口占全國人口的70%。當農(nóng)業(yè)人口占全國人口50%以上，該國才可稱得上開始步入工業(yè)社會，占全國人口70%以上，才可稱為工業(yè)發(fā)達國家。從工業(yè)化發(fā)展歷史來看，當一國農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口比例持平時會出現(xiàn)短暫的逆城市化發(fā)展期(即部分非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)而投向農(nóng)業(yè)人口)。 　　我國的城市化進程起步于建國初期社會總體資源極其有限的情況下，只能犧牲農(nóng)業(yè)來籌集發(fā)展重工業(yè)的高額投入，形成了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，造成農(nóng)業(yè)的衰弱和農(nóng)村的凋敝，[⑨]城市化帶來了城鄉(xiāng)差別的急劇擴大，工業(yè)品與農(nóng)產(chǎn)品之間的價格剪刀差，使農(nóng)民為城市化付出了沉重的代價。[⑩]隨著市場經(jīng)濟體制的確立，近年來城市化腳步迅速加快，在全國農(nóng)村刮起“圈地風”，在將農(nóng)民土地當做市場化和城市化的原始資本積累的一部分時，大批失地農(nóng)民的利益不可避免地受損，其處境如同雪上加霜。于是，社會出現(xiàn)了一種新型的廉價勞動力大軍“農(nóng)民工”，說他們是農(nóng)民，他們已經(jīng)失去土地，說他們不是農(nóng)民，他們尚未獲得市民身份或資格，他們已經(jīng)被完全“雙邊緣化”了。 　　單一的城市化模式與疾風暴雨式的政策演進演繹的是“效率重于公正”邏輯。城市擴張必須具備城市化的基本條件，即二、三產(chǎn)業(yè)在整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例增加;能源開發(fā)與交通狀況的改善;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高;經(jīng)濟、勞動力、資本、商品等市場形成和擴大?；诓煌慕?jīng)濟、政治、民族、歷史條件的差異，城市化(模式)路徑不可能千篇一律，成功完成本國城市化任務(wù)的國家在于其選擇了適合本國國情的城市化模式，英國選擇郊區(qū)新城模式、美國選擇邊緣城市模式、澳大利亞選擇郊區(qū)中心城市模式、日本選擇郊區(qū)城市化模式、法國選擇農(nóng)工與城市化同步模式等，我國城市化選擇城市化滯后于工業(yè)化的滯后型城市化模式，此種模式在行政干預下高速急劇大規(guī)模轉(zhuǎn)化必然要以在一定程度上犧牲失地農(nóng)民的土地利益為代價。我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展遠落后于工業(yè)和城市，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位薄弱必然要隨城市化發(fā)展而更加薄弱。所以、當下應(yīng)當選擇類似法國式農(nóng)、工業(yè)現(xiàn)代化與城市化同步模式，強化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，采取強有力措施反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距，推動城鄉(xiāng)一體化格局的形成，促進工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展。 　　(二)政治因素：公共利益名譽掩蓋下的政府利益本位 　　在理論與制度層面上，政府不得作為拆遷人，也不得接受拆遷委托。但在實務(wù)操作層面上，公共利益構(gòu)成了土地征收與房屋拆遷的主要理論依據(jù)，為此，作為公共利益代表的政府，必然成為房屋拆遷關(guān)系中不可或缺的組成部分，以確保政府對土地一級市場絕對壟斷地位和保證拆遷中的土地流轉(zhuǎn)有序以及其用途符合城市規(guī)劃，縣級以上各級政府都設(shè)有房屋拆遷主管部門和協(xié)管部門，對拆遷工作實施監(jiān)督管理，政府不僅是幕后當事人，而且也是行為管理者、協(xié)調(diào)者和仲裁者。不完全競爭的市場環(huán)境使得征收與拆遷活動的各個關(guān)聯(lián)主體互相影響、互相制約，不論是政府與拆遷人、被拆遷人之間，還是拆遷人與被拆遷人之間，行政管理行為、拆遷經(jīng)濟行為以及被拆遷居民生活行為的選擇是在各利益互動的博弈中形成的，征收與拆遷政策的出臺過程，要么是政府與政府之間博弈的結(jié)果(中央政府與地方政府) ，要么是政府與某一特定博弈方(拆遷人或被拆遷人)之間博弈的結(jié)果，要么是政府、拆遷人和被拆遷戶等各個利益集團共同博弈的結(jié)果。而一項征收或拆遷政策最終能否有效和可行(達到目標、解決問題) ，往往取決于這個博弈均衡結(jié)果與政府政策目標是否吻合。[11]城市建設(shè)特別是舊城改造和房地產(chǎn)開發(fā)，可獲得大量的土地出讓金和相關(guān)的稅費以及城市面貌改善、GDP增長帶來的“土地財政”政績，對于缺乏有效權(quán)力制衡下的土地征收與房屋拆遷，行政意志或許會更多地體現(xiàn)為某些當權(quán)者的個人意志;而作為政治理性人的當權(quán)者又存在著對自身經(jīng)濟理性人利益最大化的追求，這種追求就很可能轉(zhuǎn)換為政治權(quán)力尋租，表現(xiàn)在最大限度地侵犯農(nóng)民權(quán)利、盲目追求政績以及與拆遷**益集團勾結(jié)等情形上。[12]在經(jīng)濟利益與政治資本的雙層利益驅(qū)使下，政府利益本位或政府利益本位掩蓋著的“小集團”利益最大化被真實地暴露在農(nóng)民被征收的土地上與被拆遷的房屋補償中。 　　(三)法制因素：政策喧賓奪主，法治孱弱無為 　　1、法典中核心概念內(nèi)容混沌、外延范圍不清 　　征收與拆遷源于政府擁有的公權(quán)力，為了防止該項權(quán)力被濫用，《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房屋拆遷管理條例》等都對此做出原則性的規(guī)定，但關(guān)鍵性的核心詞內(nèi)容與外延缺乏明確的界定標準，例如《物權(quán)法》第42條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征收農(nóng)民的社會保障費用、保障被征收農(nóng)民的生活，維護被征收農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償、維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截流、拖欠征收補償費等費用。在這一關(guān)于征收與拆遷的經(jīng)典法條中，關(guān)于“公共利益”、“足額”、“拆遷補償”等核心概念確定標準混沌不清。公共利益是政府行使征收權(quán)的正當性基礎(chǔ)法律依據(jù)。業(yè)界缺乏對公共利益界限的明確定位。學界一般認為公共利益包括兩層含義：一是須有公共使用的性質(zhì);二是須有公共利益的用途。[13]由于拆遷的目的在于獲得土地的使用權(quán)，因此，房屋拆遷權(quán)的合法性應(yīng)當遵從土地征收的合法性。而土地征收的合法性取決于“征收利益的公共性”，這已經(jīng)在現(xiàn)行《憲法》和相關(guān)法律得以明確?？梢?，公共利益是土地征收合法性的前提條件。然而，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中完全回避了城市房屋拆遷的前提條件，對拆遷行為的合法性未做出任何限制性規(guī)定。事實上，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，根據(jù)公司法規(guī)定公司(企業(yè))發(fā)展和所從事的開發(fā)建設(shè)活動都只能定義為營利性行為。大多數(shù)開發(fā)經(jīng)營性項目所產(chǎn)生的拆遷，是一種營利性商業(yè)行為，借助國家權(quán)力而行之，有悖于社會公平。[14] 　　2、城市強行拆遷與任意補償?shù)姆菍Φ戎贫热焙? 　　現(xiàn)有征收與拆遷制度既沒有充分尊重農(nóng)民及被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)利，也沒有考慮其財產(chǎn)權(quán)利的補償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定政府有權(quán)收回國有土地使用權(quán)且同時必須給予適當補償。然而， 2001 年施行的《城市房屋拆遷管理條例》，卻明確規(guī)定“補房不補地”。隨著房地產(chǎn)價值升高，城鄉(xiāng)土地級差效益日益顯著，房屋拆遷中補房不補地的做法很不合理。[15]《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定農(nóng)民農(nóng)村集體土地的所有者，由農(nóng)村村委會、村民小組等集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民行使土地所有權(quán)權(quán)能，但在征地時又客觀上剝奪了農(nóng)民對集體土地擁有的所有權(quán)，使農(nóng)地所有權(quán)主體虛位，其所有權(quán)利益得不到有效維護。從理論上看，拆遷人與被拆遷人在拆遷過程中是平等的民事法律關(guān)系主體。但根據(jù)《條例》規(guī)定，拆遷人只需獲得拆遷主管部門的許可證和相關(guān)部門(如國土、規(guī)劃等)批準就可實施拆遷行為，而無需征得被拆遷人的同意，即便拆遷當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議而采取訴訟，訴訟期間拆遷行為不會停止，甚至政府可以組織強制拆遷。拆遷行為的這種單方面的行政強制性由于沒有考慮被拆遷人的主觀意愿，進而剝奪了處于弱勢地位的被拆遷人在拆遷交易中的選擇權(quán)和退出權(quán)，這一計劃經(jīng)濟體制下行政命令式制度，已經(jīng)與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應(yīng)，并不能被廣大市場經(jīng)濟主體所接受。 　　3、征地與拆遷補償標準計算方法背離市場基本價值規(guī)律 　　征收合同的簽訂過程實際就是開發(fā)商與基層政府勾結(jié)，基層政府按照過去低廉的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)價格，通過村委會巧取豪奪農(nóng)民的土地利益的“合法”過程。其中開發(fā)商獲得原始積累的經(jīng)濟資本、基層政府獲得短期的土地財政支撐、基層政府官員獲得政績的政治資本和經(jīng)濟提成、村干部獲得現(xiàn)實的“獎勵”和未來巨額土地補償款的優(yōu)先支配權(quán)。農(nóng)民在渾然不知中，土地就被他人以遠低于市場價值的低廉價格出賣了。這種定價模式背離市場基本價值規(guī)律之處表現(xiàn)在：以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)價值標準為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)預設(shè)價格;以靜態(tài)價值標準為動態(tài)價值行為預設(shè)價格;以財產(chǎn)過去之價格固化未來之價值。漠視經(jīng)濟發(fā)展因素、貨幣匯率波動、土地自然增值等諸多經(jīng)濟因素對土地價格的影響，因而是不科學的。 　　4、司法權(quán)謙讓無度 　　目前關(guān)于土地征收與拆遷補償糾紛，各地各級人民法院基本采取“程序回避”方式，一裁(不予受理)了之，更加劇了農(nóng)民維權(quán)難度，且在客觀上縱容了侵權(quán)者，這種司法權(quán)的無原則退讓不僅直接影響失地農(nóng)民程序法利益的實現(xiàn)，而且間接決定了實體法利益的“命運”。此類案件應(yīng)該謙讓和回避的不是司法權(quán)，而應(yīng)當是行政權(quán)，因為政府與政府行為已經(jīng)成為該類案件裁決對象的一部分。在司法實踐中，比敗訴更令當事人感到無助和絕望的莫過于遭遇“不予受理”。[16]在我國目前的訴訟法立法與實踐中，“不予受理”有巨大的生存空間，而且絕大多數(shù)規(guī)定不是出自立法機關(guān)的立法而是出自最高人民法院的司法解釋、批復、內(nèi)部規(guī)定。 　　“不予受理”規(guī)定的濫觴違背基本法制機理。人民法院對于“拒裁權(quán)”有權(quán)行使而無權(quán)界定。人民法院“拒裁權(quán)”的界定權(quán)應(yīng)當屬于權(quán)力機關(guān)。拒裁權(quán)的行使是司法行為，而拒裁權(quán)的界定是立法行為。人民法院自定拒裁權(quán)勢必違背基本的法制機理，混淆了兩種不同法治性質(zhì)的行為。 　　“不予受理”掩蓋或放任了現(xiàn)存的社會矛盾與糾紛，背離了法治社會要求，不利于建構(gòu)和諧社會。正如孔*俊博士所言國家設(shè)置法院本身就是為解決糾紛的，對法律糾紛的裁決權(quán)是司法權(quán)的當然內(nèi)容和固有組成部分。依法裁決是法院及法官必須履行的憲法職責。即便對某些爭議的解決缺乏明確的法律依據(jù)，法院也不能退避三舍，因為法院可以通過尋求法律條文以外的其他法源解決糾紛。 　　“不予受理”與人民法院的司法最終裁決地位和審判職責相背離。當法律已經(jīng)成為一種“宗教式”的信仰，人民法院既決事項就會具有無可爭議的終局效力。當信仰者遭遇“不予受理”或不能從其信仰中獲得基本信任與保護，民-眾的信仰度與被信仰者的地位會發(fā)生同步降低。因為，在法治社會中，司法救濟是最后的和最有效的救濟途徑，是公平正義的最后一道防線。法官不得拒絕裁判法律糾紛正是法治社會重要法律原則和法治原則。 　　“不予受理”有損于法律的尊嚴與權(quán)威，有悖于訴訟法關(guān)于保護公民、法人、或其他組織合法權(quán)益的立法宗旨。不予受理助長了起訴難，起訴難客觀上造成了很多當事人告狀無門，只能尋求其他途徑解決糾紛，損害了法院的權(quán)威和司法的公信力。同時也給社會留下難以預料的隱患。 　　(四)歷史積垢，根深蒂固 　　1、在一輪、二輪土地承包過程中遺留問題 　　課題組實地考察時了解到該省在第一輪土地承包時實行的是分工分業(yè)承包，口糧田人人都有，一般一到兩畝;責任-田不是按人口而是按勞動力分地，只有勞動力有權(quán)得到一般三到四畝。規(guī)定可以自愿選擇承包集體任何財產(chǎn)，例選擇油坊、農(nóng)機具等來代替土地，當時糧價低、需交農(nóng)業(yè)稅、該省是農(nóng)業(yè)大省人少地多，農(nóng)民普遍對土地權(quán)能沒有強烈的渴求。所以，有一部分人自愿放棄土地承包權(quán)，轉(zhuǎn)而承包其他財產(chǎn)獲益。結(jié)果是有的人有地而有的人沒地，第一輪土地承包的分地不均衡，為日后糾紛的產(chǎn)生埋下伏筆。 　　2、地籍證記載信息沖突現(xiàn)象嚴重 　　歷史地籍管理混亂，造成多部門重復發(fā)證(林權(quán)證、土地證、承包證、挖沙證等)，產(chǎn)權(quán)證相互之間規(guī)定的地界不清，林權(quán)證與地權(quán)證記載信息矛盾重疊等諸多，因為證件不清導致權(quán)利沖突和權(quán)利人矛盾。雖然新發(fā)地權(quán)證等比較規(guī)范，但對于以前所造成的混亂問題不可能一下子全部解決，需要時間慢慢來化解。 　　3、農(nóng)民樸實，眼界受限，易被眼前蠅頭小利所蒙蔽 　　農(nóng)民與土地打交道，養(yǎng)成樸實厚道品格;工人與機器打交道，深知流水作業(yè)中彼此精誠合作的重要性，養(yǎng)成誠信品質(zhì);商人與人打交道，所以無商不奸;囿于自身的行為習慣、思維模式、經(jīng)濟政治實力及“三Q”能力局限，當農(nóng)民與商人坐在同一談判桌前，尤其在官商(或明或暗)勾結(jié)的社會背景下，談判結(jié)果不言自明。 　　四、結(jié)論：“三化”利于化解“三農(nóng)”問題 　　(一)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟市場化 　　1、利用市場機制，培育和發(fā)展農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系 　　培育和發(fā)展農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)村市場市場體系的重要組成部分。通過市場機制配置土地資源，重新組合資金、技術(shù)、勞動力、信息等生產(chǎn)要素，改變傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)營模式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程中的必然選擇。[17]嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確“公共利益”的范圍，這是土地征收制度合法性的理論基礎(chǔ)和正當性核心，經(jīng)營性用地項目不能動用國家強制性的征地權(quán)。而只能通過市場機制來獲得。 　　2、明晰土地產(chǎn)權(quán)，增設(shè)集體土地產(chǎn)權(quán)出讓制度 　　明晰產(chǎn)權(quán)是土地市場化流轉(zhuǎn)的必然要求和必要條件之一。產(chǎn)權(quán)不清已經(jīng)成為農(nóng)村集體土地市場化轉(zhuǎn)型的主要障礙。集體所有狀態(tài)下的農(nóng)村土地在被征收前產(chǎn)權(quán)不清。《憲法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等重要的法律法規(guī)僅僅規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，而對“集體”的級別、土地所有權(quán)的內(nèi)涵、地位、界限、法律形式、實現(xiàn)方式以及所有權(quán)主體的經(jīng)濟地位、法律地位及其職能地位、行為方式等沒有明確規(guī)定，導致機體所有權(quán)主體虛位。虛位的集體所有流變?yōu)榇甯刹克?，村干部掌握了集體土地的實際控制權(quán)。[18]由于集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛位且產(chǎn)權(quán)界定不清，隨著城市化擴張，被征農(nóng)地價值大幅升值，引發(fā)政府、開發(fā)商與農(nóng)民之間激烈的“產(chǎn)權(quán)博弈”，在實力對比懸殊、潛規(guī)則盛行、官本位文化、集體行動的邏輯等因素的共同作用下，博弈的結(jié)果是政府與開發(fā)商以絕對的優(yōu)勢勝出，農(nóng)民的利益被嚴重蠶食。綜合上述因素，尚未被城市化的農(nóng)村集體土地的主體宜明確為自然村(村民小組)， 以自然村確定集體土地所有權(quán)邊界， 符合村民的傳統(tǒng)意識， 其土地邊界與村莊的地理邊界和社會邊界相契合， 有利于村民自治，也有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。 　　對于未被城市化的農(nóng)村集體土地，在符合土地利用規(guī)劃和履行必要的管理程序的前提下， 應(yīng)該允許設(shè)立與國有出讓土地使用權(quán)期限、內(nèi)容、效力、市場價格相當?shù)募w出讓土地使用權(quán)， 使集體出讓土地使用權(quán)直接進入國有出讓土地使用權(quán)市場進行流轉(zhuǎn)。[19] 　　農(nóng)村土地集體所有權(quán)對于每個村民來說是一種身份權(quán)，人隨地走，權(quán)自地生，地走權(quán)滅。已經(jīng)被城市化的土地區(qū)域的集體所有制基礎(chǔ)已經(jīng)不存在了，因為農(nóng)村土地集體所有制是以地緣因素確定的所有制模式，當土地被征收，村民的身份已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“市民”，村委會(村小組)已經(jīng)名存實亡，此時，如果再將土地征收補償款由其控制，無疑會導致集體利益的個人化。所以，土地征收補償款應(yīng)當按照比例由政府為失地農(nóng)民代繳各種保險或建立失地農(nóng)民的社?；穑Ｓ嗟闹苯咏唤o失地農(nóng)民以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。 　　3、轉(zhuǎn)變政府職能，非靠行政控制而靠市場機制廣納財源 　　政府因土地財政或土地利益直接陷入產(chǎn)權(quán)博弈糾紛之中，既是規(guī)則制定者、行為參與者、秩序管理者、利益監(jiān)督者，又是糾紛裁判者，這種定位容易使拆遷人和被拆遷人的經(jīng)濟關(guān)系變?yōu)檎畢⑴c下的不平等的強制關(guān)系而有失基本程序公允和結(jié)果公允。因此，征地與拆遷中必須全面引入市場機制，杜絕土地財政，把規(guī)則制定功能交給權(quán)力機關(guān)，土地征收與房屋拆遷中一切事關(guān)人民群眾生產(chǎn)生活的重要行為都必須以法律為首要行為準則，有關(guān)征收與拆遷工作程序、規(guī)則、制度、管理監(jiān)督、事前公示、補償聽證、公開招投標等都應(yīng)有法可依;把市場管理職能保留給政府征收與拆遷主管部門， 為了確保拆遷管理部門獨立、公正、透明、公開地履行行政管理職責， 征收與拆遷管理部門要與拆遷單位、拆遷評估機構(gòu)分離;把裁決職能交還給司法機關(guān);對那些可以通過市場機制、社會中介服務(wù)機構(gòu)獨立完成的事項都應(yīng)通過市場機制調(diào)節(jié)解決。政府不能僅僅依靠行政命令等計劃經(jīng)濟時期的管理手段而是通過稅收、貨幣、金融等市場經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)土地的價格和供應(yīng)，對土地自然增值或政府的市場調(diào)節(jié)行為增值應(yīng)當由社會全體成員共享。 　　4、公開征、拆程序，落實被征地與拆遷方的程序參與權(quán) 　　征地與拆遷方必須認真履行征前與拆遷報批、公告、通知程序。征地與拆遷之前政府監(jiān)督征收與拆遷部門向被征地與被拆遷方發(fā)出征地與拆遷公告， 全面準確地告知征地與拆遷范圍、用途、程序、補償標準、補償方式、補償費的使用途徑及效果基本信息。充分尊重和保障被征地方與被拆遷方的知情權(quán)與程序參與權(quán)，同時保障所有受影響的土地權(quán)利人的程序參與權(quán)和異議權(quán)。 申請聽證的， 必須組織聽證。土地征收與房屋拆遷必須堅持依法、自愿、平等、有償?shù)氖袌龌疽?guī)則，充分尊重和保護被征收與被拆遷人的主體地位，充分保障失地農(nóng)民與失房人在土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)與投入中獲得合理收益，做為對其失去原有權(quán)利的一種財產(chǎn)補償。 　　5、樹立人本思想，踐行科學發(fā)展觀 　　科學發(fā)展觀是馬克思主義與時俱進的理論品質(zhì)在當代中國的又一次生動而具體的展現(xiàn)。胡*濤總書記多次強調(diào)要以科學發(fā)展觀指導我們今后的行動，全黨同志要不斷增強貫徹落實科學發(fā)展觀的自覺性和堅定性。他指出科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。 　　發(fā)展是強國富民的根本，只有發(fā)展，國家才能富強、人民才能富裕。我國的經(jīng)濟實力和綜合國力顯著增強，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村社會發(fā)展仍是薄弱環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的狀況尚未根本改變;農(nóng)村、農(nóng)民諸如就業(yè)、醫(yī)療、分配等關(guān)系事關(guān)民生問題凸現(xiàn)出來;這些問題都要通過發(fā)展得以逐步解決。 　　以人為本是科學發(fā)展觀的核心，以人為本就是以民為本，是以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。以人為本的人包括社會各階層在內(nèi)的最廣大人民群眾，發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果歸人民共享，三者的統(tǒng)一構(gòu)成了以人為本的完整內(nèi)容。當前對于廣大農(nóng)民而言，土地是民生之本、發(fā)展之基、財富之母，[20]實現(xiàn)以人為本，就要不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，保障失地農(nóng)民的各項權(quán)益，引導他們走向共同富裕之路。 　　發(fā)展要求全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。全面發(fā)展不是片面的、局部的、不平衡的發(fā)展;協(xié)調(diào)發(fā)展是各個方面相互適應(yīng)、各個環(huán)節(jié)有機銜接、各個階段良性運行;可持續(xù)發(fā)展是持久、連續(xù)、可再生性發(fā)展。全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展要求我們必須全面推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，促進現(xiàn)代化建設(shè)各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調(diào)，促進第一、二、三產(chǎn)業(yè)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間利益一體化，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民利益應(yīng)當?shù)玫綉?yīng)有的重視，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是我們社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中重要的組成部分。 　　統(tǒng)籌兼顧深刻體現(xiàn)了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是貫徹落實科學發(fā)展觀的切入點和現(xiàn)實途徑。發(fā)展過程中要總攬全局、科學籌劃、兼顧各方、調(diào)動一切積極因素，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展;要正確反映和兼顧不同利益，處理和協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系;要調(diào)節(jié)和處理好城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然、國內(nèi)發(fā)展與對外開放的關(guān)系;要關(guān)注發(fā)展階段中的薄弱環(huán)節(jié)，重點解決好當前突出的矛盾和問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放、中央和地方關(guān)系、個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，充分調(diào)動各方面積極性，農(nóng)民占我國人口的絕大多數(shù)、農(nóng)村地域遼闊、農(nóng)業(yè)是我國市場經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌兼顧要更加注重農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的發(fā)展。 　　(二)農(nóng)村問題法制化 　　市場經(jīng)濟中各主體行為需要法制規(guī)范、主體權(quán)益需要法制保障、經(jīng)濟秩序需要法制維持、宏觀經(jīng)濟調(diào)控需要法制約束，所以說市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟。市場經(jīng)濟體制的建立與完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障，沒有健全的法制就沒有健全的市場經(jīng)濟。[21]解決征地與拆遷問題，自然也離不開健全的法制。 　　1、科學完善土地立法是農(nóng)村問題法制化的前提 　　根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要， 考慮到土地征收與拆遷中復雜的利益關(guān)系， 有必要根據(jù)憲法制定土地征收、房屋拆遷、社會保障等方面的法律法規(guī)， 進一步明確和完善土地征收與房屋拆遷范圍、征收與拆遷權(quán)主體及權(quán)限、征收與拆遷程序、補償原則和標準、補償方式以及法律責任和法律救濟等規(guī)定，避免無法可依。 　　農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革使得農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，在一定程度上削弱了農(nóng)民的土地使用權(quán)主體地位?！段餀?quán)法》等法律關(guān)于用益物權(quán)的規(guī)定也沒有對農(nóng)民土地使用權(quán)起到強化作用。今后應(yīng)著力于農(nóng)民土地使用權(quán)的制度和法律建設(shè)，從立法源頭上構(gòu)建以使用權(quán)為核心的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利體系，明確農(nóng)民是土地使用權(quán)的主體是保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的重要前提。當集體土地被征收，失地農(nóng)民的市民身份就已經(jīng)轉(zhuǎn)換完成，集體組織(村委會或村民小組)失去了存在的正當性基礎(chǔ)，也就相應(yīng)地喪失了接受補償款的資格和權(quán)利。此時，應(yīng)將將征地補償費的分配給擁有承包經(jīng)營權(quán)的被征收土地的農(nóng)戶，補償款是對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)收益的補償， 或由政府為失地農(nóng)民的勞動就業(yè)進行安置補助或生存保障。征地補償方式應(yīng)當多樣化，以貨幣補償為主，并在失地農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上兼以實物如房屋產(chǎn)權(quán)置換補償、再就業(yè)補償、社會(低保、醫(yī)保、養(yǎng)老金等)保障補償。同時還應(yīng)改革征地補償費的發(fā)放方式，由政府設(shè)立專門賬戶直接一次性或分期撥付給失地農(nóng)民，避免層層盤剝， 保證了被征地農(nóng)戶能夠及時足額得到應(yīng)有的補償。 　　對司法權(quán)無原則謙讓予以立法干預。首先，嚴格限制諸如訴訟法法典中的“不予受理”的條款適用，確立禁止拒絕裁決原則，補充制定法官拒裁罪條款。德國法學家**·魏德士在其《法理學》中曾言禁止拒絕裁判原則是大陸法系的傳統(tǒng)原則，早已融入法律的明文規(guī)定或者公認的法理，它是指對于沒有相應(yīng)法律規(guī)定的爭議，法院有義務(wù)按照其管轄范圍做出裁決。1804年《法國民法典》第4條明確規(guī)定：“法官借口法律無規(guī)定、規(guī)定不明確或不完備，而拒絕審判者，得以拒絕審判罪追究之”。仿效者頗多。同時還應(yīng)當配之以完善通暢的“不予受理”的多元化救濟程序，目前，我國法律針對“不予受理”的救濟途徑比較單一，只有一種即上訴，這“華山一徑”一旦被阻塞，訴權(quán)將無法挽救。廢止人民法院司法解釋中的“不予受理”的條款，法律賦予訴訟參與人的起訴權(quán)不容隨意剝奪。起訴權(quán)是訴訟參與人尋求司法救濟的第一道門檻，起訴權(quán)得不到依法保護，司法為民將無從談起。 　　立法機關(guān)在“必要限度內(nèi)”界定人民法院的“拒裁權(quán)”時，應(yīng)當明確人民法院拒裁的附隨釋明義務(wù)。應(yīng)當告知不予受理的理由和應(yīng)當由誰受理及如何受理的信息等后續(xù)處理糾紛的途徑。要強化法官及法院對當事人訴權(quán)的保護，建立和完善法官在立案階段的釋明制度。履行釋明義務(wù)對法官而言易如反掌對當事人而言卻難以置喙。通過立法調(diào)控，在一定程度上緩解“起訴難”這一原本不應(yīng)難的難題的難度，使法律法規(guī)中“法官拒裁權(quán)”的數(shù)量少之又少，也使實踐中“法官拒裁權(quán)”的行使慎之又慎。 　　2、修訂村委會組織法，規(guī)范農(nóng)村選舉 　　村委會是農(nóng)民利益的代言人，能夠忠實履行農(nóng)民利益代言的村委會對有效維護農(nóng)民利益、穩(wěn)定農(nóng)村秩序、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟至關(guān)重要，由于近年來各地村委會選舉及其不規(guī)范，通過暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等違法手段參選已相當普遍，個別地方選舉被黑勢力所控制，所以，農(nóng)民大多供養(yǎng)著一批批吃里爬外、貪得無厭、伺機出賣自己利益的“代言人”。2009年5月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳及時印發(fā)了《關(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》，明確指出要規(guī)范村委會選舉，引導村民把辦事公道、廉潔奉公、遵紀守法、熱心為村民服務(wù)的人提名為候選人。鼓勵農(nóng)村致富能手、復轉(zhuǎn)軍人、外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)農(nóng)民、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、大學生“村官”、縣鄉(xiāng)機關(guān)和企事業(yè)單位提前離崗或退休干部職工通過法定程序積極參與選舉村民委員會成員的競爭。無疑會給農(nóng)民生活、農(nóng)村穩(wěn)定乃至農(nóng)業(yè)發(fā)展投注一絲希望或一線曙光。 　　3、正確高效地執(zhí)法是農(nóng)村問題法制化的關(guān)鍵 　　政府在征地與拆遷關(guān)系應(yīng)當確立符合自己身份的職能定位，只有這樣才能依法、高效、正確執(zhí)法。征收與拆遷工作涉及廣大人民群眾的切身利益，政府對其可能出現(xiàn)的各種問題進行事前的預測和分析，并建立起公正的談判平臺和公開的決策監(jiān)督制度。征地與拆遷實際上是壟斷的拆遷人購買生產(chǎn)要素進行商業(yè)化投資，拆遷人給被拆遷人的拆遷安置補償是從利潤最大化出發(fā)來平衡邊際收益和邊際成本的，由于壟斷的存在，拆遷人在確定拆遷補償時當然盡可能為榨取利潤而損害被拆遷人甚至國家的利益，政府為維護公平和效率必須以行政的手段對締約的條款進行管制，如對拆遷安置補償標準及拆遷人的拆遷行為加以限制。[22]政府實施管制時必須充分考慮契約的公平和效率以及可執(zhí)行性最大限度地避免“公共資源” 和失地農(nóng)民權(quán)益受損。 　　4、有效及時地司法救濟是農(nóng)村問題法制化的中心環(huán)節(jié) 　　設(shè)立征地與拆遷補償糾紛司法救濟的“綠色通道”或行政直訴(以書面形式直接反映到中央行政機關(guān))制度。因為此類案件大多涉及政府及政府官員違法，同級司法機關(guān)與政府之間存在權(quán)、情、利等千絲萬縷的聯(lián)系，不便于公正解決此類糾紛，所以應(yīng)當允許失地農(nóng)民越級尋求司法救濟或行政救濟，允許有關(guān)權(quán)利人通過司法權(quán)或越級行政權(quán)來制約政府違法行為。同時，要高度重視涉及征收土地中侵害農(nóng)民利益問題的來信來訪，及時解決農(nóng)民反映的問題，及時化解矛盾。[23] 　　為了更有效的保護征地與拆遷過程中亦即在“產(chǎn)權(quán)博弈”過程中的“喊話權(quán)”弱勢群體，縣級以上司法行政機關(guān)應(yīng)當聯(lián)合當?shù)氐姆稍M織為失地農(nóng)民成立專門的訴訟律師團提供義務(wù)法律援助。律師團任務(wù)在于監(jiān)督政府、服務(wù)農(nóng)民;律師團服務(wù)經(jīng)費來源于政府專項資金和征地補償款。 　　5、適時有度地追究違法是農(nóng)村問題法制化的保障 　　適時嚴厲打擊和懲處坑農(nóng)害農(nóng)侵犯農(nóng)民利益的行為，不僅起到遏制違法氣焰的作用，而且還會起到警示和預防效果。在征地與拆遷過程中，權(quán)力尋租、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)、涉黑及越權(quán)等違法行為時有發(fā)生，及時追究涉案人員的法律責任是健全法制的自然結(jié)論和基本保障，也是維護政府形象、法制權(quán)威、保護農(nóng)民合法權(quán)益、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的必然要求。 　　(三)農(nóng)民生活市民化 　　1、打破戶籍壁壘，實行城鄉(xiāng)一體化市民戶籍制度 　　城鄉(xiāng)戶籍“二元化”模式是阻礙失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換的“身份壁壘”，基于農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的層層行政審批嚴重阻礙了市民與農(nóng)民在相同或不同區(qū)域內(nèi)的自由遷移。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一性質(zhì)的戶籍“一元化”有利于失地農(nóng)民的身份和角色的轉(zhuǎn)變，也有利于市民對農(nóng)民工的接納和新身份的認同。 　　2、科學制定征地與拆遷補償標準，增強失地農(nóng)民的“市民”資本 　　農(nóng)民屬于自然經(jīng)濟下的生存模式，依靠土地而生存，市民屬于市場經(jīng)濟下的生存模式，依靠貨幣而生存。當農(nóng)民賴以生存的土地被征收后，必須改變原有的生存模式轉(zhuǎn)而依靠貨幣生存。然而，由于先天或后天的諸多不言自明的原因，失地農(nóng)民在新的市民環(huán)境中的獲取貨幣能力極為低下，且住房、子女教育、擇業(yè)、培訓、衣食等基本生活交易的貨幣化、各種保險等都需要現(xiàn)金支付，導致生存成本驟然加大。對于剛剛改變身份的失地農(nóng)民，如果給予他們作為原始積累的土地征收與拆遷補償款低至難于維持基本生存，勢必剝奪了他們變?yōu)椤靶率忻瘛钡馁Y本?，F(xiàn)有的征收與拆遷補償標準普遍過低已是不爭的事實，土地對于農(nóng)民而言具有生產(chǎn)資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應(yīng)當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應(yīng)當按照市場基本價值規(guī)律科學確定征地與拆遷補償標準?，F(xiàn)在的征地補償標準包括土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費，單位標準為被征前3年每畝年均純收入;拆遷補償為補房不補地按照實際損失的估價參考購房時的房價。兩個標準共同的特點在于用過去的物權(quán)數(shù)值測算未來的物權(quán)權(quán)益，這樣農(nóng)民基于經(jīng)濟發(fā)展、匯率波動、財物自然升值等可量化的財產(chǎn)權(quán)益被巧妙地剝奪了，且不可能包含未來社會保障價值。所以，征地與拆遷補償金額能夠保障失地農(nóng)民在生產(chǎn)、生活、教育等方面，至少可以保持原來水平的承諾就變成永遠無法兌現(xiàn)的空頭支票。所以，在確定補償標準時， 除了要考慮土地征收前的價值外， 還應(yīng)考慮土地的區(qū)位、質(zhì)量、土地的預期收益、供求狀況、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的狀況等影響土地價格的各種因素，最終以市場評估價及未來可預期利益之和為征地與拆遷補償價格底線。 　　3、妥善安排被征地與被拆遷戶的“居住問題”，改革住房保障體系 　　住房支出占家庭總支出的比例越來越大，剛剛完成身份轉(zhuǎn)化的“新市民”來說絕大多數(shù)根本無法承受住房費用即使是首付的支出，當他們土地被征收房屋被拆遷，換來的是無棲身之所的身份，自然無法接受，而城市中的經(jīng)濟適用房、廉租房制度也無法惠及到他們，所以，改革住房保障體系，在提供合適的住房供應(yīng)、貨幣補償標準、拆遷面積核定等方面給予適當傾斜，同時多渠道解決住房困難家庭的住房問題。在條件及法律許可范圍內(nèi)，將失地農(nóng)民的宅基地統(tǒng)一置換，集中至規(guī)劃地段，允許農(nóng)民以規(guī)劃自建房屋或政府統(tǒng)一安排按照城市住宅小區(qū)樣