最高人民法院行政審判庭關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)

2005年10月12日法[2005]行他字第5號(hào)

重慶市高級(jí)人民法院：

你院[2004]渝高法行示字第47號(hào)《關(guān)于趙建請(qǐng)求撤銷(xiāo)重慶市沙坪壩區(qū)國(guó)土資源局責(zé)令其拆除房屋交出土地行政決定一案的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

原則同意你院第一種意見(jiàn)，即行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置。

此復(fù)。

附：

重慶市高級(jí)人民法院關(guān)于趙建請(qǐng)求撤銷(xiāo)重慶市沙坪壩區(qū)國(guó)土資源局責(zé)令其拆除房屋交出土地行政決定一案的請(qǐng)示

2005年1月5日[2004]渝高法行示字第47號(hào)

最高人民法院：

我院受理的趙建請(qǐng)求撤銷(xiāo)重慶巾沙坪壩區(qū)同土資源局責(zé)令其拆除房屋交出土地行政決定請(qǐng)示—案，經(jīng)本院審判委員會(huì)研究，對(duì)農(nóng)村集體土地被征用時(shí)其地上房屋當(dāng)時(shí)未予補(bǔ)償安置，現(xiàn)拆遷應(yīng)按何種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)住房和商業(yè)用房進(jìn)行補(bǔ)償形成不同意見(jiàn)，特向貴院請(qǐng)示。

一、案件的由來(lái)和審理經(jīng)過(guò)

趙建請(qǐng)求撤銷(xiāo)重慶市沙坪壩區(qū)國(guó)土資源局（下稱沙區(qū)國(guó)土局)責(zé)令其拆除房屋交出土地行政決定一案，已由慶市沙坪壩區(qū)人民法院于2004年1月7日作出[2003]沙行初宇第48號(hào)行政判決。維持了沙區(qū)國(guó)土局的行政決定。趙建不服該行政判決，于2004年2月1日向重慶市第一中級(jí)人民法院提起上訴，該院經(jīng)立案審查后，于2004年9月9日就本案的有關(guān)法律適用問(wèn)題向本院提出請(qǐng)示，本院審判委員會(huì)于2005年2月5日進(jìn)行了研究，決定上報(bào)貴院請(qǐng)示。

二、案件的事實(shí)和雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)

(一)案件事實(shí)

趙建原系沙坪壩區(qū)覃家崗鎮(zhèn)馬房灣村村民，1984午趙建即在先沙坪壩區(qū)大楊公橋118號(hào)處的集體土地上修建了房屋，用于居住并先后經(jīng)營(yíng)飯店、旅館。1993年4月5日，沙區(qū)國(guó)土局在趙建的《集體土地登記申請(qǐng)書(shū)》中審批意見(jiàn)欄內(nèi)注明其房屋占地為住宅用地，但該局填發(fā)給趙建的渝沙覃集建(93)字第5880號(hào)《集體土地建設(shè)用地使用證》上卻載明趙建的房屋占地類(lèi)別系商業(yè)、住宅，用地面積為182平方米。同年4月l0日，重慶市沙坪壩區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)填發(fā)給趙建的沙字第14682號(hào)《鄉(xiāng)村房屋所有權(quán)證》載明其房屋種類(lèi)為：商業(yè)282．47平方米，住宅170平方米。1994年9月6日，重慶市人民政府以重府地(1994)309號(hào)批復(fù)，同意征用童家橋及馬房灣村全部土地204580平方米，將馬房灣村630名社員“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。1996年12月，趙建轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)居民戶口，但仍以其所建房屋從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，其《鄉(xiāng)村房屋所有權(quán)證》和《集體土地建設(shè)用地使用證》未作變更。2002年6月20日，重慶市人民政府以渝府[2002]374號(hào)文件批復(fù)，同意將楊梨路地塊的國(guó)有土地使用權(quán)出讓給重慶宏坤物業(yè)發(fā)展有限公司作為住宅小區(qū)建設(shè)用地，趙建的房屋在該公司的用地范圍內(nèi)，趙建要求該公司提供門(mén)面房安置其非住宅．雙方未達(dá)成協(xié)議。2003年6月25日，沙區(qū)國(guó)土局作出了《關(guān)于趙建拆遷安置的方案》，并于次日送達(dá)趙建。其主要內(nèi)容是：按《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》的規(guī)定，對(duì)趙建可安置住房—套(二室一廳)，建筑面積為40平方米；對(duì)其房屋中非住宅部分，依照《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》第十二條的規(guī)定，按重置價(jià)格計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)后，建筑物歸國(guó)家所有，搬遷損失費(fèi)按所搬遷設(shè)備折舊凈值的15—20％計(jì)算。同年6月30日，沙區(qū)國(guó)土局作出沙國(guó)土監(jiān)告字[2003]第3號(hào)《聽(tīng)證告知書(shū)》告知趙建：對(duì)其拒不簽訂拆遷安置協(xié)議的行為，擬依照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十五條的規(guī)定，作出限期拆除房屋交出土地的行政決定；在該局作出正式行政決定前，其有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證：趙建于7月1日收到《聽(tīng)證告知書(shū)》后，未申請(qǐng)聽(tīng)證。7月4日，沙區(qū)國(guó)土局即對(duì)趙健作出了《關(guān)于責(zé)令趙建拆除房屋交出土地的決定》。趙建收到該決定后，即向重慶市沙坪壩區(qū)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，該府于8月25日作出沙府行復(fù)字[2003]2號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》，對(duì)沙區(qū)國(guó)土局作出的行政決定予以維持。趙建仍不服，遂向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)沙區(qū)國(guó)土局作出的《關(guān)于責(zé)令趙建拆除房屋交出土地的決定》。

(二)訴訟雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)

1．趙建認(rèn)為其房屋所屬土地在1994年被重慶市人民政府批準(zhǔn)征用后，土地性質(zhì)已變更為國(guó)有，應(yīng)當(dāng)適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定按城鎮(zhèn)房屋進(jìn)行拆遷安置，而不能適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和同土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定。而沙區(qū)國(guó)土局則認(rèn)為，雖然趙建的房屋所屬土地在1994年即被政府征用，但由于各種原因未對(duì)其進(jìn)行拆遷安置補(bǔ)償，其性質(zhì)仍為農(nóng)村集體上地征地拆遷，不能適用城鎮(zhèn)房屋拆遷的相關(guān)規(guī)定。

2．沙區(qū)國(guó)土局提出的《關(guān)于趙建拆遷安置的方案》是否符合法律的規(guī)定。趙建提出即使按照鄉(xiāng)村房屋集體土地的性質(zhì)進(jìn)行征用，適用重慶市政府55號(hào)令《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》第十二條的規(guī)定，“重置價(jià)格”也應(yīng)當(dāng)是其重新創(chuàng)辦相同規(guī)模的旅館所需要的費(fèi)用，能使其在征地安置補(bǔ)償后，基本保持征地前的生活水平。而沙區(qū)國(guó)土局則認(rèn)為，“重置價(jià)格”是按修磚墻房屋的價(jià)格上浮50％計(jì)算，即按300元／平方米補(bǔ)償。

3.關(guān)于本案是否適用《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定的問(wèn)題(注：該《條例》第四十五條：“違反土地管理法律法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府的土地行政管理部門(mén)責(zé)令其交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?。趙健認(rèn)為適用該條規(guī)定的前提是當(dāng)事人有阻礙征地的行為，其與拆遷人之間未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的原因系沙區(qū)國(guó)土局提供的安置方案補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，其沒(méi)有阻礙征地的行為，不應(yīng)適用該條規(guī)定。沙區(qū)國(guó)土局則認(rèn)為，趙建不同意該局《關(guān)于趙建拆遷安置的方案》，拒不交出土地，嚴(yán)重影響了該土地上的建設(shè)工程進(jìn)度，即是阻礙征地的行為。

三、本院審判委員會(huì)意見(jiàn)

本院審判委員會(huì)經(jīng)討淪認(rèn)為，要解決本案中趙建的房屋采用何種標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償所涉及的法律適用問(wèn)題，首先應(yīng)明確此種情形下是參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，按城鎮(zhèn)房屋進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，還是適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，按農(nóng)村征地房屋補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。若參照城市房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)趙建的房屋進(jìn)行補(bǔ)償，則趙建的房屋中商業(yè)用房部分自然應(yīng)按非住宅標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償：若按農(nóng)村征用土地建筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，因相關(guān)的土地管理法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村征地補(bǔ)償中商業(yè)用房的安置補(bǔ)償問(wèn)題，故實(shí)際操作中缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)依據(jù)。為此形成兩種意見(jiàn)：

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，對(duì)趙建的房屋應(yīng)參照城鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。理由是：趙建的房屋所在土地1994年即被國(guó)家征用，相關(guān)部門(mén)直至2002年才予以拆遷補(bǔ)償，其房屋所在地區(qū)早己城市化，土地的性質(zhì)事實(shí)上已變?yōu)槌擎?zhèn)國(guó)有土地，趙建的房屋應(yīng)視為國(guó)有土地上的城鎮(zhèn)房屋。沙區(qū)國(guó)土局仍適用征地時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)趙建安置住宅，并對(duì)其房屋中商業(yè)用房部分也依照《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》按“重置價(jià)格計(jì)算”補(bǔ)償300元／平方米明顯偏低，加之目前的法律、法規(guī)對(duì)集體土地上的商業(yè)用房如何補(bǔ)償無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)，可參照城鎮(zhèn)房屋拆遷的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，對(duì)趙建的房屋拆遷安置在性質(zhì)上仍屬于征地拆遷，不應(yīng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定予以補(bǔ)償。理由是：從我國(guó)目前的法律、法規(guī)來(lái)看，農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷在性質(zhì)上屬征地拆遷的范疇，應(yīng)適用土地管理法有關(guān)征地補(bǔ)償安置的規(guī)定。因農(nóng)村的房屋和城巾房屋在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、土地管理方式及拆遷安置對(duì)象等方面均有差異，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不具有直接的參照性，如予以參照將會(huì)導(dǎo)致政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性大、拆遷程序和拆遷標(biāo)準(zhǔn)混亂。趙建的房屋雖在征地時(shí)未予及時(shí)拆遷補(bǔ)償，但并不能改變對(duì)其房屋的補(bǔ)償屬農(nóng)村集體土地征地拆遷補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。

審判委員會(huì)傾向于第二種意見(jiàn)，但均認(rèn)為由于各地在建設(shè)征用農(nóng)村集體土地的過(guò)程中先征地，用地時(shí)才予以拆遷補(bǔ)償?shù)那闆r帶有一定的普遍性，此類(lèi)補(bǔ)償糾紛引發(fā)的行政爭(zhēng)議不可避免，司法審查中解決此類(lèi)問(wèn)題到底怎樣適用法律，各地掌握的標(biāo)準(zhǔn)和做法不統(tǒng)一，現(xiàn)有法律、法規(guī)不明確。

四、請(qǐng)示的問(wèn)題

經(jīng)本院審判委員會(huì)討論決定，就如下問(wèn)題請(qǐng)示：農(nóng)村集體土地被征用時(shí)其地上房屋當(dāng)時(shí)未予安置補(bǔ)償，用地時(shí)才拆遷應(yīng)按何種標(biāo)準(zhǔn)時(shí)住房和商業(yè)用房進(jìn)行補(bǔ)償?請(qǐng)批示。