一、明確地方政府、環(huán)境資源監(jiān)管部門的法律責(zé)任。督促其積極履行職責(zé)

國家是環(huán)境保護(hù)中最為重要的主體。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)不僅是我國的基本國策和憲法規(guī)定的國家基本任務(wù)，而且主要的環(huán)境要素如土地、水體、礦藏、森林、草原等也大多屬于國家所有。地方政府是國家在各地的代理人，具體履行環(huán)保職能。于是現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》將地方政府作為環(huán)境保護(hù)的義務(wù)主體，規(guī)定了各級(jí)地方政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。但由于沒有具體說明負(fù)什么責(zé)任，以及以什么方式負(fù)責(zé)，很多地方政府并未履行自己的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。受經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平制約，我國目前上馬的很多還是污染較重和破壞生態(tài)的項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的沖突頻繁而激烈。而一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅關(guān)乎官員的政績，更直接影響地方的財(cái)政收入，城建、就業(yè)、教育、醫(yī)療等地方事務(wù)均需財(cái)力支持，發(fā)展經(jīng)濟(jì)具有極大的吸引力。環(huán)境資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為地方政府的職能部門，其執(zhí)法狀況也是可想而知。

地方政府不履行環(huán)境責(zé)任，甚至干預(yù)環(huán)境保護(hù)，已成為制約我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。在2004年的環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)有18個(gè)地方制定了200多項(xiàng)各類違反環(huán)保法律、法規(guī)的土政策”。[1]一些地方政府為了招商引資，放松環(huán)境管制，致使許多在其本國是環(huán)保先進(jìn)的著名跨國公司，如雀巢、百事、通用、花王等，無視我國環(huán)保法律規(guī)定，在我國境內(nèi)大肆排污。[2]近年來，大的污染事件更是頻繁爆發(fā)。[3]這些污染事件大都與地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)利益，環(huán)境監(jiān)管部門不作為密切相關(guān)。與開發(fā)者或生產(chǎn)者相比，政府及環(huán)境資源監(jiān)管部門有法不依更具根本的意義，更需要法律的規(guī)范和制約。然而，現(xiàn)行法律對此卻缺乏監(jiān)督和矯正手段。[4]只有地方政府、環(huán)境資源監(jiān)管部門及其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任明確，環(huán)境政策、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才會(huì)受到重視，環(huán)境質(zhì)量的改善和穩(wěn)定才能得到保障。

然而，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》并沒有關(guān)于地方政府的責(zé)任規(guī)定，對環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員也僅有1條規(guī)定。其內(nèi)容是：環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！庇捎谌狈?shí)施細(xì)則，在實(shí)際的責(zé)任追究過程中該條文根本無法適用。環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)是實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》的主要機(jī)關(guān)，不僅負(fù)有制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、組織環(huán)境監(jiān)測的法定職責(zé)，還要對眾多排污單位的守法狀況予以監(jiān)督，如果沒有嚴(yán)格的責(zé)任約束，則難保其能敬忠職守。許多地方對此予以重視并制定了相應(yīng)規(guī)范，如2001年北京市環(huán)保局和監(jiān)察局頒布《關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)追究行政責(zé)任的暫行規(guī)定》，2002年山東省人民政府通過《山東省環(huán)境污染行政責(zé)任追究辦法》，湖北、江西、江蘇、廣東等省也已出臺(tái)類似文件。[5]2006年國家監(jiān)察部與國家環(huán)?？偩忠舶l(fā)布了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》。但上述規(guī)定層級(jí)較低，權(quán)威性和威懾力不夠，而且內(nèi)容也存在差異?！董h(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)的基本大法，地方政府、環(huán)境資源監(jiān)管部門是環(huán)境保護(hù)的重要主體，它們在環(huán)境保護(hù)中舉足輕重，關(guān)乎環(huán)境質(zhì)量的改善和環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該參考上述文件，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)統(tǒng)一并強(qiáng)化地方政府、環(huán)境資源監(jiān)管部門的法律責(zé)任。