征地審批和實施的一般程序

在辦理好農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)之后，征地的實施包括審批和公布、實施的各項工作亦可展開。如果說農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批主要是為了

耕地保護(hù)而限制用途變化的內(nèi)部管理行為，其實也是具體行政行為，只是缺少公開性罷了，征地審批和實施則是直接關(guān)系農(nóng)民切身利益的具體行政行為，必然關(guān)系到城鄉(xiāng)建設(shè)和社會和諧的構(gòu)建，意義十分重大。

審批權(quán)限政府職責(zé)

正是由于土地征收涉及方方面面且直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，《土地管理法》對土地征收中的政府職責(zé)作了嚴(yán)格的規(guī)定。

(一)審批職權(quán)

《土地管理法》第45條明確規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：(一)基本農(nóng)田;(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的;(三)其他土地超過七十公頃的。

征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。

征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第1款的規(guī)定另行辦理征地審批。”

與此相配套，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第20條規(guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：

(一)市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案，分批次逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。

(二)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案進(jìn)行審查，提出審查意見，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn);其中，補(bǔ)充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn)。

(三)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設(shè)項目分別供地。

在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府?dāng)M訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。”

第21條規(guī)定：“具體建設(shè)項目需要使用土地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)項目的總體設(shè)計一次申請，辦理建設(shè)用地審批手續(xù);分期建設(shè)的項目，可以根據(jù)可行性研究報告確定的方案分期申請建設(shè)用地、分期辦理建設(shè)用地有關(guān)審批手續(xù)?！?/p>

第22條規(guī)定：“具體建設(shè)項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地的，按照下列規(guī)定辦理：

(一)建設(shè)項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設(shè)項目用地有關(guān)事項進(jìn)行審查，提出建設(shè)項目用地預(yù)審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項目用地預(yù)審報告。

(二)建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準(zhǔn);需要上級人民政府批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)報上級人民政府批準(zhǔn)。

(三)供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

(四)土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記。

通過招標(biāo)、拍賣方式提供國有建設(shè)用地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記?！?/p>

(二)政府在征地中的角色和責(zé)任

為落實上述法律法規(guī)的規(guī)定，針對一些地方嚴(yán)重存在的濫用征地權(quán)、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合法等問題，國家多次整頓征地審批工作，確定各地政府在征地中的征地人角色和相關(guān)責(zé)任。

1.確定政府的征地人角色

在很長一段時間內(nèi)的習(xí)慣做法是由建設(shè)單位持批準(zhǔn)文件與土地所有人打交道。在征地制度于1998年改革后，這種習(xí)慣做法仍然不同程度的存在。1999年國土資源部再一次明確征地人是縣級以上人民政府，經(jīng)批準(zhǔn)而實施征收農(nóng)村集體所有土地，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展提供用地，是政府行為。各地必須按照《土地管理法》確立征收土地制度，實行由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一征地。各級土地行政主管部門根據(jù)職責(zé)及法定的征地批準(zhǔn)權(quán)限和程序，代表政府負(fù)責(zé)組織征地的審查報批和具體實施工作。

各地應(yīng)依法規(guī)范征地審批和實施行為，確保國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，征地必須依法報省級人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)，嚴(yán)禁越權(quán)批準(zhǔn)征地。征地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征土地所在地的市、縣人民政府組織實施，市、縣土地行政主管部門承擔(dān)實施的具體工作。

2.依法擬訂征地及補(bǔ)償安置方案，維護(hù)農(nóng)民利益

針對各地存在的政府征地侵害農(nóng)民利益的問題，1999年，國土資源部下發(fā)通知明確規(guī)定各級政府要依法擬訂征地方案和征地補(bǔ)償安置方案，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

各地應(yīng)按照《關(guān)于印發(fā)試行建設(shè)用地審批管理文書格式的通知》(國土資廳發(fā)〔1999〕41號)和《關(guān)于印發(fā)征地批后實施管理文書參考格式的通知》(國土資廳發(fā)〔1999〕35號)的要求擬訂征地方案和征地補(bǔ)償安置方案。在征地調(diào)查和征地補(bǔ)償?shù)怯洉r，應(yīng)深入村組，實地調(diào)查。土地權(quán)屬應(yīng)以土地登記或土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的土地權(quán)屬協(xié)議書為依據(jù);土地地類、面積應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查(變更調(diào)查)和勘測定界成果為準(zhǔn)，確保擬征用地權(quán)屬明晰，地類、面積準(zhǔn)確，附著物狀況翔實。征地調(diào)查應(yīng)在擬訂征地方案前完成，并結(jié)合土地補(bǔ)償?shù)怯涍M(jìn)行復(fù)核。

在擬訂征地方案時，必須嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》第47條的有關(guān)規(guī)定，實事求是地依法合理確定土地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)。征用耕地的，要根據(jù)《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國土地管理法〉和〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉若干問題的意見》(國土資廳發(fā)〔1999〕97號)的有關(guān)解釋，核定有關(guān)費用標(biāo)準(zhǔn)。省級土地行政主管部門可以依據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合本地實際，組織市、縣土地行政主管部門擬定不同地類的具體征地補(bǔ)償費用標(biāo)準(zhǔn)，由省級人民政府批準(zhǔn)后公布實施。既要防止克扣、壓低征地補(bǔ)償費用，損害農(nóng)民利益;也要防止被征地單位和群眾漫天要價、謊報地類、擴(kuò)大面積和有關(guān)部門借征地之名“搭車收費”，加重用地單位負(fù)擔(dān)。