時(shí)效問題是房屋登記行政訴訟案件的重要問題之一，往往決定該案是否受理或因超過訴訟時(shí)效而被駁回。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)〉若干問題的解釋》第四十二條“對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定來(lái)看，房屋登記發(fā)證是否屬其他具體行政行為，將決定房屋登記的最長(zhǎng)。為此，有必要作深入探討。

一、房屋登記行為應(yīng)當(dāng)屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的

行政訴訟時(shí)效是指公民、法人和其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起訴訟的有效期限，一旦超過，法院將不再受理或予以駁回當(dāng)事人對(duì)該行政行為不服而提起的行政訴訟，這就是說，超過時(shí)效導(dǎo)致不能啟動(dòng)訴訟程序。

涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，兩者有一定區(qū)別：前者是行政機(jī)關(guān)依照法律賦予的權(quán)力，通過法定程序?qū)陀^事實(shí)的確認(rèn)，屬于合理管理所產(chǎn)生的行政行為;后者是行政機(jī)關(guān)以外的組織依具體法律授權(quán)行使一定行政職能所產(chǎn)生的非管理性質(zhì)的行政行為。兩者相比，管理主體、性質(zhì)和法律效果均不同。

由于涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，其訴訟時(shí)效是不同的，那么房屋登記發(fā)證屬何種行政行為?筆者認(rèn)為房屋登記發(fā)證應(yīng)當(dāng)屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的。

首先，從管理主體來(lái)看，房屋登記機(jī)構(gòu)是具體的登記發(fā)證單位，它屬于法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使行政職能的非的組織，屬行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。關(guān)于這一點(diǎn)，《物權(quán)法》第九條至第十三條及《房屋登記辦法》第四條都有明確的法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定。大家知道房屋登記發(fā)證有登記機(jī)關(guān)和登記機(jī)構(gòu)之分，登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記發(fā)證的管理，登記機(jī)構(gòu)受登記機(jī)關(guān)的委托，依法授權(quán)負(fù)責(zé)登記發(fā)證的具體行為，屬于非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織。就無(wú)錫而言，市產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處屬于“公益類”行政事業(yè)單位，必不具備國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織要素，而只能為依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織，即其他行政組織。

其次，從組織機(jī)構(gòu)來(lái)看，登記機(jī)構(gòu)符合其他行政組織的條件，主要是它依法行使登記發(fā)證的行政職能時(shí)，是行政行為的具體主體，并可對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，盡管行政訴訟的對(duì)象是登記機(jī)關(guān)，但實(shí)際應(yīng)訴和承擔(dān)法律責(zé)任的還是登記機(jī)構(gòu)。

第三，從新的登記觀念來(lái)看，房屋登記必然是其他行政行為。隨著《物權(quán)法》及《房屋登記辦法》的實(shí)施，房屋登記簿已是房屋登記的核心，不再足“房產(chǎn)證是房屋產(chǎn)權(quán)的唯一的、合法的憑證”這個(gè)老觀念;房屋登記實(shí)施“依申請(qǐng)登記”?-則，登記由申請(qǐng)人啟動(dòng)，不再是登記機(jī)構(gòu)的管理手段;登記機(jī)構(gòu)的職能由“發(fā)放房產(chǎn)證為主”轉(zhuǎn)化為“依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載”，將登記作為物權(quán)公示手段，嚴(yán)格限制了登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)登記的情形;登記機(jī)構(gòu)實(shí)行“以形式審查為主、輔以必要的實(shí)質(zhì)審查”的原則，淡-化實(shí)質(zhì)性審查，不再是“行政確權(quán)”而是“行政確認(rèn)”。從這些轉(zhuǎn)變看，房屋登記的行政行為性質(zhì)發(fā)生相應(yīng)的變化，即登記為完全聽?wèi){當(dāng)事人的意思所產(chǎn)生，不再具有“具體行政行為”的“行政管理”要素，故只能為“其他具體行政行為”。同時(shí)，房產(chǎn)證的法律地位也不可能與建設(shè)工程規(guī)劃許可證等行政許可所頒發(fā)的證件相比較，屬于一種形式登記的產(chǎn)物，即其他行政行為的結(jié)果。

二、房屋登記的行政訴訟時(shí)效宜短不宜長(zhǎng)

過長(zhǎng)的訴訟時(shí)效不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。就無(wú)錫地區(qū)而言，目前無(wú)錫市城區(qū)有l(wèi)萬(wàn)份非公寓式的老私房的房產(chǎn)證是1989年前頒發(fā)的，錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)和新區(qū)頒發(fā)的未拆遷的農(nóng)村老私房的房產(chǎn)證估計(jì)在10萬(wàn)份左右。如果按“不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為”的行政訴訟時(shí)效“20年”為房屋登記的訴訟時(shí)效界限，那老私房的登記發(fā)證行為均有可能列入行政訴訟范疇，90%以上老私房將成為行政訴訟的主要客體。也許有人認(rèn)為，這是好事，是對(duì)登記機(jī)構(gòu)的考驗(yàn)。其實(shí)不然，持這種看法的人沒有看到事物的另—面，即大量的行政訴訟不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。這是因?yàn)槌鞘蟹课菘偟怯浐痛彐?zhèn)房屋總登已的當(dāng)時(shí)登記規(guī)定互不相同，與現(xiàn)在的規(guī)定有更大的不同，特別是村鎮(zhèn)房屋總登記當(dāng)時(shí)并無(wú)登記辦法，現(xiàn)在訴訟起來(lái)，無(wú)不要求被告提供當(dāng)時(shí)的發(fā)證法律依據(jù)，或以現(xiàn)在的登記辦法去衡量當(dāng)時(shí)的登記，動(dòng)輒指責(zé)登記機(jī)構(gòu)違法行政，其后果必然是1989年-1991年城鎮(zhèn)房屋總登記以及1988年開始的村鎮(zhèn)房屋總登記后房屋權(quán)屬相對(duì)穩(wěn)定的狀況將被破壞，社會(huì)安定團(tuán)結(jié)面臨新的挑戰(zhàn)，目前村鎮(zhèn)房屋要求撤證的案件激增便是明證。如以5年為房屋登記的行政訴訟時(shí)效則可大大減少行政訴訟的故意，以穩(wěn)定社會(huì)秩序。

行政訴訟時(shí)效定為5年，就可大大減少行政訴訟中-被告法律地位不平等的現(xiàn)象。從1995年無(wú)錫市區(qū)第一起行政訴訟案到今天的行政訴訟案來(lái)看，大致分為三類：一是起訴登記機(jī)構(gòu);二是不服登記機(jī)構(gòu)的發(fā)證行為，包括要求撤銷發(fā)給他人的房產(chǎn)證;三是不服登記機(jī)構(gòu)對(duì)房屋登記簿的更正行為。從上述情況看，第二類行政訴訟案占80%以上，對(duì)登記機(jī)構(gòu)影響最大。絕大多數(shù)為已登記領(lǐng)證的老私房面臨拆遷，即使早就知道房屋已繼承、贈(zèng)與、買賣，明知自己已不是權(quán)利關(guān)系人或權(quán)利申請(qǐng)人，無(wú)不以“剛知道房屋轉(zhuǎn)移登記給第三人”的理由，有意識(shí)地利用行政訴訟時(shí)效來(lái)創(chuàng)造起訴條件。這樣，行政訴訟時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間就變?yōu)樽远?，而作為被告的登記機(jī)構(gòu)及人民法院很難知道或確定真正的訴訟計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間，難以實(shí)現(xiàn)、被告在行政訴訟中的平等地位。由于告自定行政訴訟時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間現(xiàn)象比較普遍，如把行政訴訟時(shí)效定為20年，只會(huì)加大被告法律地位的不平等，既然如此，還不如把行政訴訟時(shí)效定為5年，既可便于人民法院掌握行政訴訟時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)，也可讓被告法律地位趨于平等。