立法質(zhì)量不高已成為我國依法治國的瓶頸，應(yīng)增設(shè)各領(lǐng)域立法專門委員會，以改變被動立法的局面。如，為適應(yīng)大國安全戰(zhàn)略的立法需要，可在相關(guān)立法機關(guān)里增設(shè)國家安全委員會。

全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成日前在《國家行政學(xué)院學(xué)報》上撰文稱，中國特色社會主義法律體系已形成，但在一些領(lǐng)域仍存在著立法滯后現(xiàn)象。

應(yīng)將全面提升立法質(zhì)量擺到依法治國首要位置，讓國家立法機關(guān)承擔(dān)起主導(dǎo)立法的責(zé)任，改變立法機關(guān)是“二線”機構(gòu)的思維定勢。

現(xiàn)狀立法質(zhì)量不高表現(xiàn)在四方面

現(xiàn)行法律體系的立法質(zhì)量不高首先表現(xiàn)為立法空白多。

如作為七大法律部門之一的社會法部門，社會救助法、社會福利法、慈善事業(yè)法等關(guān)乎基本民生與社會治理的基本法律都還未制定。社會救助作為整個社會保障制度的基礎(chǔ)性制度安排，2014年才出臺一部綜合性的行政法規(guī)，即《社會救助暫行辦法》。

其次是不少現(xiàn)行法律缺乏可操作性，相當(dāng)一部分只有政策宣示與導(dǎo)向功能。如《勞動合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》等均明確宣示反對歧視，但現(xiàn)實中就業(yè)歧視、性別歧視屢見不鮮，表明許多規(guī)定中看不中用。

三是行政法規(guī)、地方法規(guī)與部門規(guī)章的數(shù)量是全國人大及其常委會通過的法律總數(shù)的數(shù)倍，揭示出我國現(xiàn)階段主要還是依靠行政部門等制定的法規(guī)、規(guī)章與政策性文件在治理國家。立法層次低不僅影響立法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性，而且部門利益、地方利益的痕跡隨處可見，更有行政部門通過法規(guī)、規(guī)章自相授權(quán)。

四是一些法律的規(guī)制過于寬松，使現(xiàn)實生活中違法成本低、守法成本高。

例如，環(huán)境保護法對致污方的懲治，食品衛(wèi)生與食品安全法律對食品事故致害方的懲治等都明顯乏力，致使一些領(lǐng)域中的違法行為甚至演變到法難責(zé)眾的地步。

此外，法律、法規(guī)、規(guī)章等重復(fù)制定現(xiàn)象普遍化，往往是全國人大及其常委會制定出一部法律后，地方立法機關(guān)紛紛跟進(jìn)，大多數(shù)地方性法規(guī)是國家立法的簡單重復(fù)，有的地方法規(guī)甚至與國家立法相抵觸。

建議

修法應(yīng)堅持立、改、廢、釋并舉

鄭功成提出，應(yīng)將全面提升立法質(zhì)量擺到依法治國首要位置，要讓國家立法機關(guān)切實承擔(dān)起主導(dǎo)立法和確保所有立法質(zhì)量得到全面提升的責(zé)任，徹底改變立法機關(guān)是“二線”機構(gòu)的思維定勢。

將立法事務(wù)從行政主導(dǎo)過渡到立法機關(guān)主導(dǎo)，擺脫部門立法局限，消除部門利益的痕跡，增進(jìn)立法中的理性博弈，將公正、公平、公開原則貫穿立法全過程。同時，將可操作性、可執(zhí)行力作為檢驗立法質(zhì)量的重要指標(biāo)。

還應(yīng)堅持立、改、廢、釋并舉，特別是要改變修法嚴(yán)重滯后現(xiàn)象，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，讓法律修訂成為新時期立法工作的新常態(tài)。

將法律解釋權(quán)收歸全國人大

鄭功成建議，通過修訂《立法法》進(jìn)一步明確國家立法機關(guān)的立法主導(dǎo)權(quán)及相應(yīng)程序，包括法律草案的提出與起草、對法規(guī)與規(guī)章的審查及取締等。

清晰界定中央政府立法權(quán)責(zé)邊界與范圍，在全面清理現(xiàn)行法規(guī)的條件下，盡可能減少行政法規(guī)數(shù)量，將行政法規(guī)中成熟的規(guī)定上升到法律層次，及時廢止不合時宜的法規(guī)、規(guī)章，杜絕部門利益法定化。

清晰界定地方立法機關(guān)的立法權(quán)責(zé)邊界與范圍，在全面清理地方法規(guī)的條件下，有效規(guī)制和避免重復(fù)立法現(xiàn)象，杜絕地方保護主義法律化，切實維護國家法制的統(tǒng)一。

明確界定最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋權(quán)，盡可能將法律解釋權(quán)收歸到國家立法機關(guān)。

增設(shè)各領(lǐng)域立法專門委員會

目前國家立法機關(guān)僅設(shè)有9個專門委員會和法工委、預(yù)算工委等少數(shù)工作機構(gòu)，編制控制與立法任務(wù)不能細(xì)分是制約立法質(zhì)量提升的重要原因。

例如，全國人大財經(jīng)委員會負(fù)責(zé)聯(lián)系的政府財經(jīng)部門多達(dá)數(shù)十個，與之相關(guān)的立法以百計;全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會負(fù)責(zé)聯(lián)系最高法、最高檢及公安部、安全部、監(jiān)察部、民政部等政府部門，還負(fù)責(zé)聯(lián)系工會、婦聯(lián)、青年團、殘聯(lián)等人民團體。

在這樣的情形下，國家立法機關(guān)專門委員會要擔(dān)起主導(dǎo)立法職責(zé)并監(jiān)督法律實施，顯然力不從心。

應(yīng)適當(dāng)增加國家立法機關(guān)的專門委員會與工作機構(gòu)，如果專門委員會的數(shù)量達(dá)到12-15個左右，工作機構(gòu)達(dá)到7-10個，立法力量不足的局面將根本改觀。

例如，將財經(jīng)委的經(jīng)濟事務(wù)與財稅及預(yù)算事務(wù)分離并分設(shè)專門委員會與工作機構(gòu)，可以讓立法機關(guān)的財經(jīng)立法主導(dǎo)權(quán)與預(yù)算監(jiān)督權(quán)真正落到實處;將司法事務(wù)與民政等事務(wù)分離并分設(shè)相關(guān)專門委員會，有利于促進(jìn)司法公正;為適應(yīng)大國安全戰(zhàn)略立法與相關(guān)工作的需要，應(yīng)當(dāng)增設(shè)國家安全委員會等。

來源：法制晚報