一、國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)制度上究竟存在什么問(wèn)題?

對(duì)于國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)制度上所存在的問(wèn)題，人們目前比較普遍關(guān)心的是所有者與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系如何界定的問(wèn)題，也就是認(rèn)為國(guó)有企業(yè)中所有者與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系界定不清，導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰，因而主張應(yīng)該把國(guó)有產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)放在完善法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題上。法人治理結(jié)構(gòu)所回答的問(wèn)題是所有者與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系如何界定，因而在所有者與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系未能界定清晰，從而導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰的條件下，應(yīng)該把完善法人治理結(jié)構(gòu)作為完善企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的重要舉措，這是很對(duì)的。因此，針對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者關(guān)系界定不清，從而導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰的問(wèn)題，提出通過(guò)完善法人治理結(jié)構(gòu)而促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)清晰，這是極為必要的。也就是說(shuō)，在國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的完善上，應(yīng)該注重企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)的完善問(wèn)題。

但是，僅僅靠法人治理結(jié)構(gòu)的完善是不可能完全解決國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度的問(wèn)題的。因?yàn)?，?guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰不僅是因?yàn)樗姓吲c經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系沒(méi)有界定清晰，也就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰不僅僅是因?yàn)榉ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)有問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰在很大程度上是因?yàn)樗姓邔哟斡袉?wèn)題。大家知道，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不是某個(gè)自然人的產(chǎn)權(quán)，而是全國(guó)人民的財(cái)產(chǎn)，但是全國(guó)人民不可能每個(gè)人都去直接管理與經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，而是要通過(guò)委托代理制的方式使得歸自己所擁有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)入經(jīng)營(yíng)過(guò)程。也就是說(shuō)，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的所有者對(duì)于屬于自己的產(chǎn)權(quán)的管理與經(jīng)營(yíng)，不像自然人所有者管理和經(jīng)營(yíng)自己所擁有的財(cái)產(chǎn)，自然人所有者對(duì)自己所擁有的財(cái)產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)，是非常簡(jiǎn)單的，而國(guó)有產(chǎn)權(quán)則是表現(xiàn)為一個(gè)復(fù)雜的委托代理體系，即人們所說(shuō)的產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)。因此，如果產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)不合理，那么企業(yè)的產(chǎn)權(quán)就不可能清晰。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度正是在這方面出了問(wèn)題，即：委托代理結(jié)構(gòu)不完善，委托代理者之間不是一種責(zé)權(quán)利相對(duì)稱的互為約束的關(guān)系，而是一種嚴(yán)重的責(zé)權(quán)利不相對(duì)稱的軟約束關(guān)系，從而導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的無(wú)約束與低效率，也就是國(guó)有資產(chǎn)流失和國(guó)有資產(chǎn)無(wú)效率并存。

由上述分析可見，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度上所存在的問(wèn)題，并不僅僅只是一個(gè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問(wèn)題，而是在法人治理結(jié)構(gòu)不完善的同時(shí)，還存在一個(gè)更為重要的問(wèn)題，即委托代理結(jié)構(gòu)不完善。因此，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度完善的方向是：既要完善法人治理結(jié)構(gòu)，但更重要的是要完善委托代理結(jié)構(gòu)。在委托代理結(jié)構(gòu)不完善的條件下，法人治理結(jié)構(gòu)是不可能完善的，因而完善委托代理結(jié)構(gòu)是最為重要的。

二、國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)中的行政性委托代理向企業(yè)性委托代理如何轉(zhuǎn)化?

如前所述，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的最終所有者是全體人民，但全體人民不可能每個(gè)人都可以去管理與經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，因而必然要構(gòu)造一個(gè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)所有者代表，代表全體人民去管理與經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)。按照我國(guó)的憲法規(guī)定，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的代表是國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院是政府機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)管理國(guó)有資產(chǎn)只能按照政府的組織結(jié)構(gòu)和行政手段管理國(guó)有資產(chǎn)。也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表，并不是國(guó)務(wù)院直接管理國(guó)有資產(chǎn)，而是國(guó)務(wù)院按照政府體制將國(guó)有資產(chǎn)交給各級(jí)政府去管理，并且各級(jí)政府之間在國(guó)有資產(chǎn)管理上是一種行政性管理，因而形成了國(guó)有資產(chǎn)管理上的條條管理與塊塊管理的行政性委托代理結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院與具體管理國(guó)有資產(chǎn)的政府之間，以及管理國(guó)有資產(chǎn)的各級(jí)政府之間，實(shí)際上也是一種委托代理制，只不過(guò)是一種行政性委托代理制而已。

問(wèn)題是，這種行政性的國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制必須轉(zhuǎn)化為企業(yè)性的國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制。因?yàn)?，委托代理制作為產(chǎn)權(quán)制度的組織形式，其本來(lái)意義是指企業(yè)性委托代理制。行政性國(guó)有資產(chǎn)委托代理制如何轉(zhuǎn)向企業(yè)性國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制?目前在實(shí)踐中不少政府選擇了建立國(guó)有投資控股公司的方式。即：政府通過(guò)委托代理制將國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托給國(guó)有投資控股公司，然后由國(guó)有投資控股公司再按照委托代理制，將國(guó)有資產(chǎn)交由企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作。國(guó)有投資控股公司與被投資企業(yè)之間的委托代理制，已不再是行政性委托代理制，而是一種新型的企業(yè)性委托代理制。

國(guó)有投資控股公司是行政性委托代理制轉(zhuǎn)化為企業(yè)性委托代理制的載體。也就是說(shuō)，因?yàn)閲?guó)有投資控股公司的形成，才使得行政性委托代理制轉(zhuǎn)化為企業(yè)性委托代理制。國(guó)有投資控股公司是作為企業(yè)性國(guó)有產(chǎn)權(quán)所有者代表存在的，因而它是一種有特殊法律地位的公司，其主要功能是國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理與資本經(jīng)營(yíng)。國(guó)有投資控股公司能否作為企業(yè)性的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表存在，并使行政性委托代理制真正轉(zhuǎn)化為企業(yè)性委托代理制，關(guān)鍵是要界定清楚政府與國(guó)有投資控股公司的關(guān)系，使國(guó)有投資控股公司成為真正的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表主體，擁有作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)所有者代表所應(yīng)有的責(zé)任、權(quán)利和利益。政府在與國(guó)有控股公司形成契約式的委托代理關(guān)系之后，必須嚴(yán)格遵守契約，不得隨意干預(yù)國(guó)有投資控股公司的運(yùn)作。政府與國(guó)有控股公司之間是以契約為基礎(chǔ)的委托代理制，雙方不得違背共同應(yīng)遵守的契約。契約是行政性委托轉(zhuǎn)化為企業(yè)性委托的基礎(chǔ)。

三、企業(yè)性委托代理制的制度如何構(gòu)架?

在國(guó)有投資控股公司作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)所有者代表，以出資者的方式與被投資企業(yè)發(fā)生產(chǎn)權(quán)關(guān)系時(shí)，就與被投資企業(yè)形成一種企業(yè)性委托代理關(guān)系，這種企業(yè)性委托代理關(guān)系通過(guò)什么方式而實(shí)現(xiàn)?目前有的企業(yè)創(chuàng)造了一種實(shí)現(xiàn)方式，即國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度是指國(guó)有投資控股公司作為出資者，通過(guò)一定的法律程序以董事、監(jiān)事、財(cái)務(wù)總監(jiān)等身份，向其被投資企業(yè)派駐產(chǎn)權(quán)代表。也就是說(shuō)，向其投資企業(yè)派駐的董事、監(jiān)事、財(cái)務(wù)總監(jiān)等共同組成產(chǎn)權(quán)代表。國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表按照出資者的意圖在企業(yè)中行使有關(guān)權(quán)力，維護(hù)出資者經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度是一個(gè)有機(jī)的整體，它包括國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的選拔委派制度，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的請(qǐng)示報(bào)告制度、國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的激勵(lì)約束制度和考核監(jiān)督制度等。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度將國(guó)有投資控股公司與被投資企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)委托代理制落到了實(shí)處，解決了國(guó)有投資控股公司與被投資企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系軟化、產(chǎn)權(quán)關(guān)系虛設(shè)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等問(wèn)題。因此，國(guó)有投資控股公司與被投資企業(yè)之間的企業(yè)性委托代理制的載體，或者說(shuō)，其實(shí)現(xiàn)形式，是國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度。正是基于此，應(yīng)該從各方面完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度，以保證企業(yè)性委托代理制的實(shí)現(xiàn)。

四、完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制的思路是什么?

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，任何財(cái)產(chǎn)的所有者都不可能是自己經(jīng)營(yíng)自己的資產(chǎn)，而是都要通過(guò)委托代理制將自己的資產(chǎn)委托給別人經(jīng)營(yíng)，即實(shí)行委托代理制。國(guó)有資產(chǎn)也同樣是這樣。國(guó)有資產(chǎn)作為全體人民的資產(chǎn)而存在，但全體人民又是一個(gè)抽象的概念，不可能人人都去經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，因而國(guó)有資產(chǎn)必然要實(shí)行委托代理制?，F(xiàn)在的問(wèn)題是如何完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理制度。

我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制的首要一個(gè)不足之處是最終所有者缺乏對(duì)委托代理者的約束。如前所述，國(guó)有資產(chǎn)的最終所有者是全體人民，但并不是全體人民都能夠直接經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有資產(chǎn)，而是通過(guò)委托代理制來(lái)實(shí)現(xiàn)自己作為最終所有者的利益。現(xiàn)在的問(wèn)題是，全體人民作為最終所有者對(duì)于被委托代理者，即作為首要所有者代表的政府的約束軟化，甚至是無(wú)有約束的手段，例如，現(xiàn)在連全國(guó)性的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算都沒(méi)有，最終所有者如何約束所有者代表?正是因?yàn)槿绱?，所以?dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)既無(wú)效率，又大量流失。如何強(qiáng)化國(guó)有產(chǎn)權(quán)最終所有者對(duì)委托代理者即所有者代表的約束?關(guān)鍵是要建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并以國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算為核心組建真正的對(duì)委托代理者即所有者代表的約束體制，包括對(duì)委托代理者的檢查與處罰機(jī)制等。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制的其次一個(gè)不足之處是委托代理的行政性太強(qiáng)。這不僅表現(xiàn)在國(guó)務(wù)院與各政府機(jī)構(gòu)在國(guó)有資產(chǎn)的委托代理上，基本都是一種行政性的委托代理，而且政府與國(guó)有投資控股公司的委托代理也在很大程度上是行政性委托代理，甚至國(guó)有投資控股公司與其出資的企業(yè)之間的委托代理，也是一種行政性的委托代理。因此，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理制應(yīng)該由行政性委托代理轉(zhuǎn)向企業(yè)性委托代理，將國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理制建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，不要用黨組織的組織法及政府的行政方法構(gòu)建國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制的另一個(gè)不足之處是委托代理的鏈條太長(zhǎng)。因此，應(yīng)該盡量縮短委托代理的鏈條，尤其應(yīng)盡量縮短政府機(jī)構(gòu)之間的委托代理鏈條，例如中央直接管的國(guó)有資產(chǎn)不宜經(jīng)過(guò)太多的部門進(jìn)行代理，應(yīng)由國(guó)有投資控股公司直接與中央某個(gè)負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)發(fā)生委托代理關(guān)系。又例如，地方政府直接管的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)直接由政府某個(gè)負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理的部門與國(guó)有投資控股公司發(fā)生委托代理關(guān)系，盡量縮短行政性的委托代理關(guān)系。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制還有一個(gè)不足之處，就是國(guó)有投資控股公司與其出資企業(yè)之間的委托代理關(guān)系虛設(shè)。國(guó)有投資控股公司與其出資者之間的委托代理制是一種企業(yè)性委托代理制，問(wèn)題是這種企業(yè)性委托代理制的實(shí)現(xiàn)形式是什么，如何使這種委托代理制成為實(shí)實(shí)在在的委托代理制，解決委托代理虛設(shè)的問(wèn)題。從目前的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度無(wú)疑是一種很好的選擇。上述我們對(duì)于這種國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度做了詳細(xì)的論述，應(yīng)該將這種在實(shí)踐中行之有效的制度，能夠不斷法制化，形成總體性的制度安排