出讓合同系政府機(jī)關(guān)對使用土地的批準(zhǔn)，土地管理部門與用地者之間是管理與被管理的關(guān)系。簽訂出讓合同系為合理開發(fā)和利用土地資源的行政目的。行政主體享有特權(quán)，單方解除、變更權(quán)。政府簽訂合同后仍享有對受讓方使用土地的監(jiān)督權(quán)及受讓方存在違法情形或違反合同情形時的制裁權(quán)。出讓合同作為行政合同是因其以行政許可權(quán)為背景。土地出讓金并非財產(chǎn)權(quán)交易的一種對價。出讓合同的締約和履約存在強(qiáng)制性。

因此，國有土地使用權(quán)出讓是由行政機(jī)關(guān)通過行政權(quán)來實現(xiàn)的，是土地所有者處置土地的一種方式，合同雙方是管理與被管理的關(guān)系。出讓合同的目的、主體、程序、內(nèi)容及履行均具有較強(qiáng)行政色彩，國有土地使用權(quán)出讓合同，是從協(xié)商民主和便于履行出發(fā)，采取了協(xié)議的方式，實際上屬于行政許可的轉(zhuǎn)換形式。同為國有自然資源的礦藏的探礦權(quán)采礦權(quán)協(xié)議就屬于行政協(xié)議。

國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定，探礦權(quán)出讓合同屬于行政合同，探礦權(quán)可以采取協(xié)議方式代替許可證取得;財政部、國土資源部《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》亦規(guī)定：“登記管理機(jī)關(guān)可依法以行政合同方式與探礦權(quán)人就勘查工作法規(guī)規(guī)定及相關(guān)事宜作出約定，……對勘查實施方案的實施實行合同管理。”此類協(xié)議納入行政訴訟受案范圍較之民事訴訟具有比較優(yōu)勢。

1)防止政府因缺乏公法規(guī)制，不守約、不誠信，大面積惡意隨意毀約的情況，維護(hù)了政府誠實守信的良好形象;

2)改變了過去對協(xié)議背后的違法行政行為無法通過民事審判予以有效監(jiān)督的狀況，維護(hù)國家利益和人民群眾的合法權(quán)益，防止少數(shù)人侵占、非法處置國有土地，外部資本侵吞、非法控制國有資源、國家資產(chǎn);

3)結(jié)束了國有土地使用權(quán)出讓決定階段和實施階段分別為行政和民事而各管一塊的混亂局面，有利于徹底化解作為整體的國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛。