土地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤)即城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

隨著城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大群眾，無不對此項新政策的認識更加深化 。其多重效應主要體現在：

第一，增減掛鉤是推進城鄉(xiāng)統籌和社會主義新農村建設的有效機制。

要實現城鄉(xiāng)協調發(fā)展，必須向農村地區(qū)增加投入，提供更多的公共產品。城鎮(zhèn)建設用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊含著重大的戰(zhàn)略理念。實踐證明，實施增減掛鉤，與土地整治、農業(yè)產業(yè)化發(fā)展相結合，有助于改善農業(yè)生產條件，促進農業(yè)適度規(guī)模經營和農村集體經濟發(fā)展。同時，實施農村集體建設用地整理節(jié)約的土地，依據級差地租原理調劑使用，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補農的要求，將獲得的土地級差收益，用于發(fā)展農村集體經濟，以及農村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農民收入，提高當地農民生活水平，又改變了農村落后面貌，推動了新農村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區(qū)將增減掛鉤與新村建設、農村危房改造相結合，整合各類涉農資金，有效解決了農村飲水、通信服務、清潔能源、衛(wèi)生改廁、環(huán)境保護等難題。

第二，增減掛鉤是促進耕地保護和節(jié)約集約用地的重要途徑。

我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導實施土地開發(fā)整理項目，重在以建設促保護，實現耕地數量增加、質量提高;二是建設項目占用耕地需要履行“占補平衡”義務，立足于耕地本身不能少。筆者認為，“增減掛鉤”是“占補平衡”思路的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，最終實現項目區(qū)內耕地面積有增加、質量不降低。江蘇結合增減掛鉤，開展“萬頃良田”建設工程，總建設規(guī)模達83萬畝，實施完成后可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產農田示范工程”等的重要內容，有效增加了耕地面積。土地的節(jié)約集約利用可以表現為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經濟實體以及更多的建筑?！霸鰷p掛鉤”的節(jié)地效果是雙重的，通過城鄉(xiāng)用地布局的調整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據調研統計，實施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。

第三，增減掛鉤是優(yōu)化土地利用結構和空間布局的重要舉措。

在我國的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸并、對廢棄地塊實行復墾;耕地占補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補充相同面積和質量的耕地;集體建設用地流轉政策的主要功能是盤活依法取得的農村集體經營性建設用地，主要方式是通過統一有形的土地市場、公開規(guī)范地轉讓土地使用權。但這三項政策均無法根本解決農村房屋和村莊建設用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉(xiāng)建設用地布局調整優(yōu)化問題。實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，農村建設用地在規(guī)劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調整和互換，一定程度上解決了我國農村大部分地區(qū)耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。

第四，增減掛鉤是深化農村土地管理制度改革的助推器。

“增減掛鉤”涉及土地確權、建設用地布局調整、農民土地權益維護等問題，各地增減掛鉤試點實踐中，圍繞改革農村土地產權制度、規(guī)范集體建設用地流轉、構建耕地保護經濟補償機制、建設城鄉(xiāng)統一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農村集體建設用地整理“節(jié)約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設用地”，規(guī)定“集體建設用地使用權初次流轉收益大部分歸集體經濟組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉收益中提取為城鄉(xiāng)統籌配套建設的資金，用于農業(yè)農村發(fā)展”。

由于城市缺地，農村缺錢，各地對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實踐中也出現了一些問題：一是有的地方在國土資源部批準試點之外擅自開展“掛鉤”，擴大了城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。二是在批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規(guī)定跨縣域調劑使用周轉指標，將節(jié)余的指標集中用于中心城市，不利于城鄉(xiāng)統籌發(fā)展。三是有的地方村鎮(zhèn)建設規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項目區(qū)設置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設等統籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

這些問題的產生，主要是部分地區(qū)對增減掛鉤政策相關規(guī)定認識有偏差、做法不規(guī)范、管理上存在缺陷。為切實發(fā)揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在“兩統一、兩堅持、兩完善、兩探索”的基礎上總結經驗，規(guī)范推進。