一、農(nóng)村空心化之宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

由于大批農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商，在城里已購買商品房而舉家搬遷，不會再回農(nóng)村長期定居，使得很多鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)了‘空心村’現(xiàn)象，農(nóng)村大量的住房和宅基地閑置、荒廢或滅失。

在這種村落整體荒蕪的情形下，探討宅基地使用權(quán)已無多大意義。需要關(guān)注的是，村落仍然“繁榮”，而其中，有些家庭因各種因素，例如孩子升學(xué)、參軍后不再在農(nóng)村居住和生活，女兒外嫁、老人離世等都有可能造成部分農(nóng)民的宅基地荒蕪，尤其是有些當(dāng)事人并沒有將老宅轉(zhuǎn)讓，宅基地應(yīng)依法由村集體收回。集體收回的宅基地可以按照以往的程序繼續(xù)轉(zhuǎn)批給其他的村民，如此，可實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的“流轉(zhuǎn)”，當(dāng)然，宅基地收歸集體所有亦有不同情況，一種情形為宅基地的徹底荒蕪，亦為權(quán)利主體的消滅，當(dāng)事人死亡且無繼承人的，住宅及地基一并收歸集體所有; 另一種情形是住宅尚在，但權(quán)利人已經(jīng)徹底市民化，再無可能回鄉(xiāng)居住，權(quán)利人亦未轉(zhuǎn)讓，村集體可以按照當(dāng)?shù)睾侠韮r格回購住宅及宅基地。

當(dāng)然，如果有的當(dāng)事人將老宅老院轉(zhuǎn)讓給其他村民，此等轉(zhuǎn)讓過去未予禁止，今天亦應(yīng)保護(hù)。

二、新農(nóng)村建設(shè)中的宅基地使用權(quán)保障

新農(nóng)村建設(shè)是國家推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要舉措，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各領(lǐng)域，新農(nóng)村建設(shè)過程中有些地方片面地理解為農(nóng)民居住條件的整齊劃一，存在這樣的認(rèn)識: 把房子蓋的漂亮一些就是新農(nóng)村建設(shè)。

事實上，真正意義上的新農(nóng)村建設(shè)絕對不止于“硬件“建設(shè)，亦包括“軟件”建設(shè)。對于基礎(chǔ)條件較好、人口相對集中且有一定規(guī)模的農(nóng)村，進(jìn)行整體規(guī)劃、整體布局，在不損害農(nóng)民既有利益的基礎(chǔ)上，通過新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)水、電、氣等的集中供給、排污和垃圾的集中清理，如果可能的情形下對于農(nóng)民住宅進(jìn)行整體的規(guī)劃、設(shè)計與建設(shè)，將大大推進(jìn)中國農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。

但是，任何事情總有其兩面性，例如有些地方在新農(nóng)村建設(shè)中，強(qiáng)行占用農(nóng)民宅基地，甚至強(qiáng)拆農(nóng)民住宅，之后統(tǒng)一蓋樓并強(qiáng)迫農(nóng)民搬遷，也就是所謂的“趕農(nóng)民上樓”。“趕農(nóng)民上樓”一般采取的是“以宅基地?fù)Q房”的形式進(jìn)行，即農(nóng)民將自己的宅院交出，按照一定比例換取相應(yīng)面積的樓房?！啊?fù)Q房’的做法，最早可追溯至 2005年的天津市華明鎮(zhèn)。2008年前后，浙江省嘉興市也做了大范圍的自發(fā)試點。此后，各地紛紛前往兩地‘取經(jīng)’。北京、廣東、江蘇、安徽、湖南、河南、河北、云南等地也逐步效仿?！惫P者認(rèn)為，“宅基地?fù)Q房”與“趕農(nóng)民上樓”存在一定的差異，前者有可能是合理并無違法現(xiàn)象; 后者則需要謹(jǐn)慎為之，畢竟強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，既違背了農(nóng)民意愿，亦侵犯了其相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民是否能夠以“宅基地?fù)Q房”而“上樓”，取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。如果當(dāng)?shù)匾呀?jīng)產(chǎn)業(yè)化、市場化，農(nóng)民不再以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)( 包括林業(yè)、牧業(yè)或漁業(yè)) 為生，而是以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)社會，農(nóng)民住樓房不影響其生產(chǎn)和生活，“上樓”生活更能提升生活品質(zhì)。雖然有宅有院的生活相對愜意，但是，宅院占地面積較大，對于土地稀缺的發(fā)達(dá)地區(qū)而言，集中建房相對更為科學(xué)?！皬恼憬闻d和天津試點看，政府在推進(jìn)‘宅基地?fù)Q房’時非常小心，不僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的自愿，置換時的利益計算也比較充分地運(yùn)用了協(xié)商和談判機(jī)制。但有一些地方，政府以‘宅基地?fù)Q房’為名，采取搞運(yùn)動的辦法，強(qiáng)制農(nóng)民集中上樓，搞‘大拆大建’，已引起各方高度關(guān)注?！?/p>

由此，新農(nóng)村建設(shè)中的“宅基地?fù)Q房”是否合理，是否合法，當(dāng)以尊重農(nóng)民的意愿且符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際為前提。

宅基地使用權(quán)之權(quán)利保障當(dāng)以考量農(nóng)民權(quán)益和社會發(fā)展之綜合要素后而動，不宜采取過激行動或“一刀切”式的新農(nóng)村建設(shè)。

三、城郊農(nóng)民宅基地使用權(quán)保障

城市近郊區(qū)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的權(quán)利保障，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃為背景，如城市規(guī)劃已將農(nóng)村土地，包括承包地、宅基地等都劃入城市規(guī)劃范圍，那么，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，對上述土地、所有權(quán)及使用權(quán)實行統(tǒng)一的國有化，國有化過程中對于農(nóng)民的安置補(bǔ)償等皆列入政府統(tǒng)一的補(bǔ)償、安置計劃等。既克服有些當(dāng)事人鬧中取利，又防止社會拆遷導(dǎo)致部分農(nóng)民忍氣吞聲、權(quán)益受損。如城市近郊區(qū)農(nóng)村尚未列入城市規(guī)劃，短期內(nèi)農(nóng)村土地性質(zhì)不可能改變，農(nóng)民宅基地使用權(quán)仍應(yīng)按照純粹的農(nóng)村地區(qū)對待，不能因其距離城市較近、宅基地土地增殖快而隨意轉(zhuǎn)讓宅基地，尤其須杜絕城市市民購買城郊未規(guī)劃區(qū)域的農(nóng)民宅基地，否則，將留存無數(shù)的糾紛后遺癥和社會紊亂。城市近郊區(qū)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”尤其應(yīng)引起學(xué)界的重視，如果不先行解決城市規(guī)劃、不解決農(nóng)村土地國有化問題，而直接將“小產(chǎn)權(quán)房”上市交易，仍會留存無數(shù)不確定因素; 如果符合城市未來規(guī)劃，且建筑質(zhì)量符合法律規(guī)定，應(yīng)逐步將這些“農(nóng)村建設(shè)用地”而成之“小產(chǎn)權(quán)房”，逐步完善手續(xù)，轉(zhuǎn)正為產(chǎn)權(quán)登記的產(chǎn)權(quán)房。但是，如果“小產(chǎn)權(quán)房”由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)完成，應(yīng)視城市未來規(guī)劃、“小產(chǎn)權(quán)房”的質(zhì)量，在處理好集體經(jīng)濟(jì)利益、城市公共利益及買房人利益的基礎(chǔ)上完善各項手續(xù)，使這樣的“特殊房”能夠成為城市住房保障供應(yīng)體系的補(bǔ)充。

四、農(nóng)民宅基地使用權(quán)的“集體”保障

農(nóng)村社會自古就是土地、人口、社會習(xí)慣、人文、治理等要素的有機(jī)組合，歷朝歷代，鄉(xiāng)村社會的治理都有其規(guī)則和秩序。在封建年代，農(nóng)村宗族勢力對鄉(xiāng)村社會治理具有重大影響，族長或聲望較高者對于鄰里糾紛、村界保護(hù)都有著相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)。民國時期，隨著社會治理逐漸引進(jìn)西方經(jīng)驗，各地逐漸建立了鄉(xiāng)公所、村公所，一定程度上使上千年屬于私域的鄉(xiāng)村社會納入公共治理范疇。新中國成立后，我國在農(nóng)村先后通過合作化和人民公社化運(yùn)動，使廣大農(nóng)村由“村”而“隊”，由“隊”而“社”，軍事化、統(tǒng)一化、公共化趨勢更加顯著。但是，農(nóng)村社會中的公共意志的表達(dá)遇到了不少障礙，出現(xiàn)了“大隊書記”決策現(xiàn)象，一定程度上阻卻了農(nóng)民集體意志和公共意志的表達(dá)。改革開放后，我國依據(jù)《村民委員會組織法》建構(gòu)了村民委員會，但是，村民委員會的集體意志到底能夠發(fā)揮到什么程度仍值得探討。農(nóng)民宅基地在某些情形下的確需要“集體”進(jìn)行交涉和談判，如何進(jìn)行尚有不少難題，期待未來能有好的結(jié)果。

總之，農(nóng)民宅基地使用權(quán)雖已確立為“用益物權(quán)”，但是，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的權(quán)益維護(hù)絕非簡便之題，對于農(nóng)民宅基地，既不可說不能流轉(zhuǎn)，亦不可說自由流轉(zhuǎn)?！耙坏肚小痹嗔酥袊鐣?，目前仍存在這樣的現(xiàn)象。統(tǒng)一規(guī)劃、分類管理、尊重歷史、反映現(xiàn)實才是厘清農(nóng)民宅基地“流轉(zhuǎn)”的癥結(jié)所在?！耙虻刂埔恕蹦酥袊烧Z，需要在中國城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中，需要按照真正法治的思維，按照人類理性的選擇中重新解讀這一漢語語境，創(chuàng)制適應(yīng)時代發(fā)展的農(nóng)民宅基地法律制度。