行政非訴執(zhí)行期限一般為3個月，法律另有規(guī)定的除外。

行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，公民、法人或其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第八十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，法院不予受理。

《行政訴訟法》第三十九條規(guī)定，公民、法人或其他組織直接向法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。

一、行政非訴執(zhí)行案件的主要特點(diǎn)

(一)審查案件數(shù)量龐大，成為基層法院行政審判工作的重點(diǎn)

2002年至2004年，安徽省法院共審查和執(zhí)行各類行政非訴執(zhí)行案件5152件，年均17174件，是同期行政一審案件數(shù)量的3.3倍。8月份的調(diào)查結(jié)果顯示，99.6%的行政非訴執(zhí)行案件集中在基層法院，每個基層法院當(dāng)月平均審查和執(zhí)行20件。受調(diào)查法院表示，由于行政非訴執(zhí)行案件遠(yuǎn)比行政案件多，而且其審查和執(zhí)行相當(dāng)耗費(fèi)時間和精力，因此目前此類案件已成為基層法院行政審判人員的主要工作內(nèi)容。

(二)案件數(shù)量受政策影響較大

2002年至2004年，安徽省法院審執(zhí)行政非訴執(zhí)行案件分別為20908件、19708件、14036件，年均下降18%。其下降原因主要是行政行為政策性強(qiáng)，行政非訴執(zhí)行案件的數(shù)量受國家和地方政策的影響很大，涉及農(nóng)稅征收和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的案件大幅減少，2002年安徽省審執(zhí)農(nóng)業(yè)案件7000件，2005年銳減為2096件。宣州區(qū)法院在1999年初受理了57件農(nóng)民負(fù)擔(dān)類案件，此后兩年一直沒有受理過此類案件。2001年該院根據(jù)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)難收的實(shí)際和市委、市政府的要求，又重新開始受理、執(zhí)行農(nóng)業(yè)稅收類案件，由于兩年的累積，該年度的農(nóng)業(yè)稅收類案件猛增至1407件，是往年平均水平的7.9倍，從而使行政非訴執(zhí)行案件全年收案數(shù)達(dá)1658件，創(chuàng)歷史最高水平，以后逐年減少。2004年3月中央關(guān)于全國要在5年內(nèi)逐步減征并最終免征農(nóng)業(yè)稅的政策出臺后，安徽省大幅減征了農(nóng)業(yè)稅收，農(nóng)民的稅負(fù)減輕了很多，納稅能力相對增強(qiáng)，此后行政機(jī)關(guān)對農(nóng)業(yè)稅征收基本上沒有再向法院提出執(zhí)行申請。又如2005年以來合肥市加大舊城改造、治理違章建筑力度，該市涉及城建的案件明顯增多。

(三)地區(qū)差異大

案件類型在縣區(qū)和城區(qū)不同，各城區(qū)之間差別也很大。農(nóng)村、城郊超生現(xiàn)象較多，涉及土地等自然資源的矛盾相對突出，其管轄法院受理計劃生育、自然資源等案件較多，如渦陽縣法院2005年8月審查涉及計劃生育案件53件，占當(dāng)月行政非訴案件的68.8%。而市區(qū)則受行政機(jī)關(guān)分布影響較大。如合肥市廬陽區(qū)行政機(jī)關(guān)分布較集中，案件數(shù)量過大，導(dǎo)致該法院的執(zhí)行力量超負(fù)荷。此外，各地行政機(jī)關(guān)法制教育情況和法律意識程度也直接影響法院行政非訴案件的數(shù)量和類型。巢湖市行政非訴案件數(shù)量一直位居安徽省前列，其法制教育工作開展得比較好是重要原因。

(四)裁定執(zhí)行率高，支持行政機(jī)關(guān)依法行政力度大

裁定準(zhǔn)予執(zhí)行10635件，占審查收案的90.1%。出于維護(hù)行政行為效力、支持行政部門工作等考慮，法院經(jīng)審查只要認(rèn)為事實(shí)清楚，不影響行政行為作出的，即使程序上略有瑕疵，一般都會在要求補(bǔ)正的前提下準(zhǔn)予執(zhí)行。

(五)執(zhí)行難度大

非訴執(zhí)行案件比一般的執(zhí)行案件難度更大，法院的積案壓力很大。一是被執(zhí)行人沒有履行能力。如社會撫養(yǎng)費(fèi)案件，凡是申請到法院執(zhí)行的基本上都是生活困難的超生戶，執(zhí)結(jié)率很低。二是逾期滯納金數(shù)額與被執(zhí)行人履行能力差距過大?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第51條規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。根據(jù)這一規(guī)定，被處罰對象收到處罰決定后如果既不申請復(fù)議也未起訴，待其法定起訴期屆滿行政機(jī)關(guān)立即申請執(zhí)行的，加處罰款已是主罰的2.25倍;若等到申請執(zhí)行期限屆滿時申請執(zhí)行，其加處罰款就高達(dá)主罰的7.65倍。由于法律沒有確定加處罰款的最高限額，那些主罰金額較大的逾期滯納金數(shù)額相當(dāng)龐大，有的已超過本金甚至是本金的數(shù)倍，使被處罰人無法承受，已不符合處罰的本意，執(zhí)行起來難度很大。對此，有的法院不管滯納金只執(zhí)行罰款主金額，或者在非訴行政行為雙方同意下減少執(zhí)行金額。三是部分具體行政行為存在合理性問題，被執(zhí)行人抵觸情緒大。一些具體行政行為具備合法性，但顯失公正，如行政處罰畸輕畸重，與被處罰人的實(shí)際違法行為不相符;行政機(jī)關(guān)對同類性質(zhì)、相同情形的違法者作出相差較大的罰款處罰等，而人民法院對此不能審查。此外，行政處罰缺少必要限度，影響了被處罰者的基本生活，如對一些經(jīng)濟(jì)困難戶、下崗工人、老弱病殘戶等弱勢群體偶然違法經(jīng)營也嚴(yán)格予以處罰并申請法院執(zhí)行，還有一些對貧困戶的拆遷申請執(zhí)行可能會導(dǎo)致被執(zhí)行人無家可歸，這些案件被執(zhí)行人對法院的執(zhí)行工作十分抵觸，難以執(zhí)行。

二、行政非訴執(zhí)行案件在審查與執(zhí)行中存在的問題

(一)審查中存在的問題

1.審查標(biāo)準(zhǔn)過于寬松

一方面，《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第95條所列的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)比較寬泛。何為“明顯”難以界定，且規(guī)定不予執(zhí)行的情形較少，各法院在審查時只能自行把握。另一方面，法院存有支持行政機(jī)關(guān)依法行政的思想或屈服于方方面面的壓力。受調(diào)查法院表示，雖然行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的行政行為不少有程序上的瑕疵，但如果因此全都不予受理或不予執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)甚至地方黨委領(lǐng)導(dǎo)意見較大，認(rèn)為現(xiàn)階段全不執(zhí)行會不利于行政工作開展，損害行政機(jī)關(guān)形象。因此，法院對非訴申請的審查，只要不明顯侵害被申請人的合法權(quán)益，如果有瑕疵責(zé)令補(bǔ)正，需補(bǔ)充材料的責(zé)令補(bǔ)充材料，難免會出現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格的情況。

2.審查方式有局限性

目前，對行政行為進(jìn)行書面審查的法院占63.6%，采取書面審查與實(shí)際調(diào)查結(jié)合的法院占36.4%，實(shí)踐中，實(shí)際調(diào)查的方式又分為走訪、“面對面”詢問、“背靠背”了解情況等多種形式，有19個法院采用了聽證。法院只對行政非訴案件作書面審查，被申請人多不參與其中，由于未能充分聽取被申請人意見，容易造成行政相對人的利益受到侵害。

在聽證制和申辯制的推行中，還存在一些問題。首先，聽證放在何階段進(jìn)行，如放在立案前，因不能收取費(fèi)用，會加大法院的工作成本;如放在立案后，行政機(jī)關(guān)預(yù)交了聽證費(fèi)，經(jīng)審查若裁定不予強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)會有意見。其次，被執(zhí)行人下落不明，有些案件行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時即以公告方式送達(dá)，增加了工作難度。再次，被執(zhí)行人容易乘機(jī)轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或外出躲避，不利于下一階段的執(zhí)行。

3.申請不符合規(guī)定

常見的如行政機(jī)關(guān)就法院無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的事項提出執(zhí)行申請。馬鞍山市雨山區(qū)法院曾審查過一起因商場不符合消防要求，消防部門申請法院強(qiáng)制執(zhí)行商場停業(yè)的案件，因《消防法》明確規(guī)定應(yīng)由政府責(zé)成有關(guān)行政部門執(zhí)行，法院只能裁定不予執(zhí)行。又如申請執(zhí)行期限不符合規(guī)定，行政相對人起訴期限未滿，或申請已逾期。此外，申請執(zhí)行材料存在缺陷的現(xiàn)象十分普遍，主要是申請執(zhí)行的文書比較隨意，不夠規(guī)范。問卷調(diào)查顯示，2005年8月份，要求申請人補(bǔ)正申請材料的168件，占8.1%，這一比例遠(yuǎn)低于筆者實(shí)地調(diào)查情況。被調(diào)查法院反映，申請材料存在缺陷的情況相當(dāng)普遍，以前約占80%，而且反復(fù)補(bǔ)正，近兩年大有好轉(zhuǎn)，但仍有20%的材料需要補(bǔ)正。需補(bǔ)正的較多如送達(dá)回證，還有的行政機(jī)關(guān)送交法院的是復(fù)印件，需補(bǔ)交原件。目前計劃生育類案件相對規(guī)范，需補(bǔ)正的較少。

4.具體行政行為本身存在瑕疵

一是重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象較為突出，如執(zhí)法人員在詢問筆錄上簽字的較少;留置送達(dá)中送達(dá)回證上僅有送達(dá)人簽名，行政機(jī)關(guān)沒有邀請當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織人員或其他在場人員簽字;內(nèi)部討論筆錄沒有簽名;法律文書不完善，漏引法律條文。二是行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時適用法律錯誤。三是限制或剝奪相對人的權(quán)利，如不交待訴權(quán)。四是被申請執(zhí)行主體不明甚至有誤，常見的如行政機(jī)關(guān)在處罰時以個體工商戶所起的字號為被處罰主體。一些被環(huán)保機(jī)關(guān)處罰的個體工商戶經(jīng)常更換經(jīng)營者或盤賣店面，有的干脆關(guān)門走人，法院執(zhí)行時，該店面或已關(guān)閉，或已更換了經(jīng)營者，或通過聯(lián)營、合伙等方式以新的企業(yè)名義對外經(jīng)營，但搜集了這些證據(jù)向銀行出示要求凍結(jié)、扣劃銀行存款，因裁定書載明的被執(zhí)行人與新的企業(yè)名稱不符，銀行不予協(xié)助。又如公路局申請執(zhí)行案件中，違法行為告知書中被告知主體填寫的是駕駛員，處罰決定書中被處罰主體是登記的車主或未辦理過戶的現(xiàn)車輛所有人，告知主體與被處罰主體不一致。

(二)執(zhí)行中存在的問題

1.執(zhí)行主體不統(tǒng)一

目前，安徽省由行政庭負(fù)責(zé)執(zhí)行和由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)執(zhí)行的情況各占一半。而實(shí)際上，行政庭與執(zhí)行庭各執(zhí)行一部分的情況很多，由于行政審判人員沒有執(zhí)行公務(wù)證，在需要采取強(qiáng)制措施時只能請執(zhí)行人員配合，或交由執(zhí)行庭執(zhí)行，還有的法院規(guī)定特定案件如征收社會撫養(yǎng)費(fèi)案件交執(zhí)行庭執(zhí)行。實(shí)際調(diào)查顯示，人民法庭負(fù)責(zé)執(zhí)行的情況也相當(dāng)普遍，宜州區(qū)法院人民法庭執(zhí)行的非訴執(zhí)行案件數(shù)量幾近該院行政庭和執(zhí)行庭執(zhí)行非訴執(zhí)行案件數(shù)量的總和。

2.行政機(jī)關(guān)責(zé)任意識不強(qiáng)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些行政機(jī)關(guān)對行政非訴不及時申請執(zhí)行，而是等累積到一定數(shù)量后成批集中申請，這一方面造成法院審查、執(zhí)行壓力過大，同時也給相對人留出充分的時間做好應(yīng)對準(zhǔn)備，或不經(jīng)營或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，造成難以執(zhí)行。許多行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行時不提供被執(zhí)行人的財產(chǎn)線索，立案后也不予配合，使案件無法取得進(jìn)展。行政機(jī)關(guān)常將一些難執(zhí)行案件或無執(zhí)行能力的案件申請到法院，導(dǎo)致執(zhí)行不能，案件積壓，損害司法權(quán)威。行政機(jī)關(guān)對一些影響重大案件如拆遷、拆除違章建筑，在自己執(zhí)行無果的情況下再申請法院執(zhí)行。一方面法院經(jīng)審查，認(rèn)為具體行政行為依據(jù)不足，但行政機(jī)關(guān)對此不理解;另一方面，法院在政府執(zhí)行的基礎(chǔ)上再執(zhí)行，失去了最佳執(zhí)行時機(jī)，執(zhí)行難度加大，法院對執(zhí)行不力的社會影響還要承擔(dān)責(zé)任。由于行政機(jī)關(guān)不同意就此終結(jié)，案件只能中止或者超期。

3.對申請期限的理解不一

問卷調(diào)查顯示，安徽省法院對《解釋》第88條有關(guān)“起訴期間屆滿”的規(guī)定理解和實(shí)踐各不相同，大致有以下幾種：(1)行政文書上所確定的起訴期間;(2)行政裁決生效之日起起訴期間屆滿;(3)起訴期間包含復(fù)議期間;(4)經(jīng)過3個月的法定起訴期;(5)復(fù)議期間加起訴期間;(6)對行政機(jī)關(guān)未履行告知義務(wù)的，有的認(rèn)為是程序違法;有的要求行政機(jī)關(guān)告知并撤回申請，從告知次日起計算起訴期間等等。

此外，多數(shù)法院認(rèn)為申請執(zhí)行期間“180日”過長，有的被執(zhí)行人會乘機(jī)更換營業(yè)執(zhí)照或設(shè)法躲避，喪失執(zhí)行時機(jī)，且不利于提高行政效率。對“逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理”，普遍認(rèn)為條件太過寬松，何為“正當(dāng)理由”難以把握。