依法行政主體障礙的意識(shí)表現(xiàn)，是行政主體在意識(shí)上對(duì)依法行政的障礙因素。依法行政主體包括機(jī)構(gòu)實(shí)體和機(jī)構(gòu)實(shí)體的構(gòu)成人員兩個(gè)方面，那么，依法行政主體障礙在意識(shí)上的表現(xiàn)亦是由此二方面派生并表現(xiàn)出來的。機(jī)構(gòu)實(shí)體的意識(shí)是高度抽象化了的存在物，它作為某種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則連結(jié)著機(jī)構(gòu)實(shí)體中的各種客觀存在物，如上下級(jí)之間、平行機(jī)構(gòu)之間、公職人員在法律規(guī)范之外的聯(lián)系規(guī)則。這些抽象的、屬于意識(shí)狀態(tài)的聯(lián)系規(guī)則可以說是行政系統(tǒng)內(nèi)部的道德規(guī)范，或稱之為行政倫理準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則的產(chǎn)生不是由法律規(guī)范加以規(guī)定的，而是由行政權(quán)的本質(zhì)屬性、行政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律、行政權(quán)所體現(xiàn)的社會(huì)意志所決定的，違反上述三者的行政倫理準(zhǔn)則就是變態(tài)的倫理準(zhǔn)則。機(jī)構(gòu)實(shí)體中構(gòu)成人員的意識(shí)因素就是存在于各個(gè)行政人員內(nèi)心的心理因素，它是基于行政人員個(gè)人而言的，所反映的是行政人員個(gè)人的心理。行政人員個(gè)人健康的心理來自于其所行使的行政職權(quán)的本質(zhì)，來自于行政職權(quán)運(yùn)行過程中的內(nèi)在規(guī)定性、來自于行政法制的第二性反映等。如果行政人員的心理意識(shí)違背了此三者，或者其心理意識(shí)與這三個(gè)東西的本質(zhì)是一種背反關(guān)系時(shí)，其所產(chǎn)生的心理就是變態(tài)的行政心理，本文重點(diǎn)探討后者。

行政倫理是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種行為評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。這種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則是多種多樣的，如行政權(quán)行使的有限價(jià)值準(zhǔn)則、行政權(quán)行使的服務(wù)價(jià)值準(zhǔn)則、行政權(quán)行使的民主價(jià)值準(zhǔn)則、行政權(quán)行使的經(jīng)濟(jì)價(jià)值準(zhǔn)則等。該宏觀評(píng)價(jià)準(zhǔn)則越健康、越全面，行政系統(tǒng)中機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、人員與人員之間的關(guān)系性狀也就越好，進(jìn)而越能促進(jìn)依法行政的實(shí)現(xiàn)。違反正當(dāng)行政倫理準(zhǔn)則的準(zhǔn)則就可以說是變態(tài)倫理準(zhǔn)則，筆者認(rèn)為目前我國行政系統(tǒng)中最為普遍、最為明顯的變態(tài)行政倫理準(zhǔn)則有下列方面。

第一，行政權(quán)力封閉價(jià)值準(zhǔn)則。行政權(quán)是相對(duì)于立法權(quán)、司法權(quán)而言的一個(gè)宏觀概念，而行政權(quán)力則是一個(gè)限定在一定范圍或一定管理事態(tài)的概念。因此，對(duì)行政權(quán)力概念的理解和認(rèn)識(shí)必須和職權(quán)行使聯(lián)系起來。行政權(quán)力一方面是由一定的基礎(chǔ)決定的，如馬克思講的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑諸要素，當(dāng)然也包括行政權(quán)力。另外，社會(huì)基礎(chǔ)、行政管理所面對(duì)的各種事務(wù)基礎(chǔ)也是行政權(quán)力的決定物。另一方面，行政權(quán)力在行使時(shí)要和各種外在因素發(fā)生關(guān)系，既有外界因素對(duì)行政權(quán)力的作用，也有行政權(quán)力對(duì)外界因素的作用等。可見，對(duì)行政權(quán)力的評(píng)價(jià)必須以開放的眼光進(jìn)行。然而，行政權(quán)力封閉的價(jià)值準(zhǔn)則已成為我國行政權(quán)力評(píng)價(jià)的一個(gè)基本倫理準(zhǔn)則，依此準(zhǔn)則把行政權(quán)力的運(yùn)行和行使封閉在狹隘的行政圈之內(nèi)。僅以行政系統(tǒng)內(nèi)部的狀況而評(píng)價(jià)行政權(quán)的質(zhì)量。一個(gè)行政機(jī)構(gòu)、一個(gè)行政機(jī)關(guān)工作人員行政權(quán)力行使的水平如何，常以行政系統(tǒng)內(nèi)部的各種微妙關(guān)系為評(píng)判依據(jù)，而脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、脫離社會(huì)事態(tài)。此種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則雖然是主觀意識(shí)范疇之內(nèi)的，但對(duì)行政系統(tǒng)對(duì)法律的認(rèn)同有極大的阻滯作用。

第二，行政權(quán)力權(quán)變價(jià)值準(zhǔn)則。行政權(quán)力一旦被一國的法律制度確認(rèn)就具有一種穩(wěn)定化、連續(xù)化、規(guī)范化的傾向，正是這種傾向使行政權(quán)對(duì)行政管理事態(tài)的作用始終處于良性運(yùn)行之中。那么，評(píng)價(jià)一個(gè)行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為就應(yīng)當(dāng)以是否穩(wěn)定化、是否連續(xù)化、是否規(guī)范化為基本準(zhǔn)則。我國行政系統(tǒng)對(duì)行政權(quán)力評(píng)價(jià)的又一個(gè)變態(tài)就是以權(quán)變的價(jià)值準(zhǔn)則評(píng)價(jià)行政權(quán)的行使。所謂權(quán)變準(zhǔn)則就是在對(duì)行政權(quán)行使?fàn)顩r的評(píng)價(jià)和認(rèn)定時(shí)以變異取向?yàn)檗D(zhuǎn)移。權(quán)變的價(jià)值準(zhǔn)則在行政系統(tǒng)中造成了諸多與管理事態(tài)格格不入的行政風(fēng)氣。如行政機(jī)構(gòu)體系中對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)，對(duì)人負(fù)責(zé)不對(duì)事負(fù)責(zé)，對(duì)政策負(fù)責(zé)不對(duì)法負(fù)責(zé)等不良行政風(fēng)氣就是此種倫理變態(tài)的直接產(chǎn)物。此種倫理價(jià)值的選擇是行政法制在行政權(quán)行使過程中至今還沒有得到全面認(rèn)同的深層次原因之一，它嚴(yán)重地制約著依法行政的實(shí)現(xiàn)。

第三，行政權(quán)力超強(qiáng)價(jià)值準(zhǔn)則。我國行政權(quán)從理論上可以分成歸屬主體和行使主體兩個(gè)方面。①所謂歸屬主體就是行政權(quán)的所有主體。所謂行使主體，即行政權(quán)的實(shí)際行使者。毫無疑問，我國行政權(quán)力的歸屬主體是人民，而行政機(jī)構(gòu)體系只是行政權(quán)的行使主體而已。其對(duì)行政權(quán)的行使承擔(dān)著強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任。這一基本理論決定了任何形式的行政權(quán)行使都必須以民主觀念為導(dǎo)向，以被決定者的身份認(rèn)識(shí)和對(duì)待自己手上握有的行政權(quán)力。然而，目前我國行政權(quán)力行使中對(duì)行政權(quán)評(píng)價(jià)的倫理準(zhǔn)則發(fā)生了變態(tài)。人們常以超強(qiáng)的倫理價(jià)值準(zhǔn)則評(píng)價(jià)行政權(quán)的行使，如一些行政機(jī)關(guān)或行政公職人員若能在職權(quán)行使中突出自己的管理權(quán)威、突出自己至高無上的地位、突出自己管理手腕的剛性化便會(huì)被認(rèn)為是有效的行政權(quán)行使者。此種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則的來源與我國封建專制時(shí)代經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng)、社會(huì)影響深刻是有間接關(guān)系的。該種價(jià)值準(zhǔn)則與依法行政的價(jià)值準(zhǔn)則顯然不可能是一致的，它或強(qiáng)或弱的阻礙了依法行政的實(shí)現(xiàn)。

第四，行政權(quán)力利益價(jià)值準(zhǔn)則。根據(jù)行政權(quán)歸屬主體和行使主體的關(guān)系原理，行使主體是歸屬主體為了獲得利益而投入的一個(gè)成本。就是說，由于歸屬主體是一個(gè)綜合概念，不可能也沒必要直接行使行政權(quán)，便不得不委任行使主體代其行使行政權(quán)，行政權(quán)行使主體只不過是行政權(quán)歸屬主體控制和運(yùn)用的一個(gè)工具。還可以說，行政權(quán)行使主體是處于仆役狀態(tài)的，正如馬克思主義經(jīng)典作家把公職人員當(dāng)成公仆②一樣。以此必然推論出行政機(jī)構(gòu)實(shí)體及其構(gòu)成人員的權(quán)力行使始終具有顯著的服務(wù)性。從行政系統(tǒng)中的倫理準(zhǔn)則講，行政權(quán)力服務(wù)于管理事態(tài)、服務(wù)于行政權(quán)歸屬主體應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)基本的行政倫理準(zhǔn)則。但是，我國行政系統(tǒng)中，行政權(quán)力的服務(wù)性價(jià)值準(zhǔn)則已被利益價(jià)值準(zhǔn)則所取代。在行政系統(tǒng)中，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)和公職人員行為的評(píng)價(jià)常以是否為本部門、本區(qū)域、本單位的行政管理爭(zhēng)得利益為標(biāo)準(zhǔn)。③在地方保護(hù)中、部門保護(hù)中、行業(yè)保護(hù)中作用突出的行政機(jī)關(guān)或公職人員便可得到較高的行政評(píng)價(jià)。此種變態(tài)對(duì)依法行政的阻滯集中反映在否定行政法制統(tǒng)一的基本準(zhǔn)則