2001年4月A縣某生化公司未經(jīng)環(huán)保部門審批新上硫酸軟骨素生產(chǎn)項目，并投入正式生產(chǎn)。同年12月A縣環(huán)保局在查清事實的基礎(chǔ)上，依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(以下簡稱《條例》)第28條的規(guī)定對該生化公司作出“停止硫酸軟骨素項目生產(chǎn)并罰款5000元”的行政處罰決定。該生化公司不服向A縣人民政府提請行政復(fù)議。復(fù)議機關(guān)受理后，經(jīng)審查，認(rèn)為環(huán)保局應(yīng)適用《條例》第24條的規(guī)定，即以處罰決定所依據(jù)的法律條款錯誤為由，作出了撤銷行政處罰決定，責(zé)令縣環(huán)保局重新作出具體行政行為的復(fù)議決定。

行政復(fù)議決定送達雙方當(dāng)事人后，申請人沒有異議，但作為被申請人的縣環(huán)保局卻認(rèn)為行政復(fù)議決定中認(rèn)定適用法律錯誤是不當(dāng)?shù)?。然而，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，如果被申請人對行政復(fù)議決定不服既不能提起行政訴訟，也無上級行政復(fù)議機關(guān)對下級行政復(fù)議機關(guān)不當(dāng)行為實施監(jiān)督的法律依據(jù)。即因為沒有法定途徑尋求救濟，從而導(dǎo)致縣環(huán)保局一直作不出新的行政處罰決定。

[評析]

本案中申請人、被申請人及復(fù)議機關(guān)對本案申請人的環(huán)境違法事實均無異議。申請人未經(jīng)環(huán)保部門審批，擅自進行硫酸軟骨素項目生產(chǎn)，超標(biāo)廢水污染環(huán)境的違法事實非常清楚。案件經(jīng)過行政復(fù)議機關(guān)審查后，在適用法律上產(chǎn)生了爭議。即是應(yīng)當(dāng)適用《條例》第28條還是應(yīng)當(dāng)適用第24條的規(guī)定。

條例》第28條規(guī)定：建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。第24條規(guī)定：對未報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的，責(zé)令其限期補辦手續(xù);逾期不補辦手續(xù)，擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，可以處10萬元以下的罰款。從條文規(guī)定可以很清楚地看出第24條適用于尚未開工建設(shè)的建設(shè)項目。其處罰程序是首先應(yīng)責(zé)令其補辦手續(xù)，逾期不補辦且擅自開工建設(shè)的才給予責(zé)令停止建設(shè)的處罰。而本案中的建設(shè)項目已經(jīng)進入正式生產(chǎn)階段，且對環(huán)境造成了污染，此時對違法行為的處罰應(yīng)首先責(zé)令其停止生產(chǎn)，使停止繼續(xù)污染環(huán)境。國家環(huán)?？偩?999年《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施驗收等問題的復(fù)函》中已經(jīng)明確解釋：對未報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表，且已經(jīng)投入生產(chǎn)的建設(shè)項目，應(yīng)按照《條例》第28條處理。因此，A縣人民政府認(rèn)為申請人的生產(chǎn)項目“屬于在未辦理環(huán)保審批、驗收手續(xù)的情況下開工建設(shè)生產(chǎn)，不屬于已經(jīng)主管部門批準(zhǔn)而環(huán)保設(shè)施未建成、未驗收或驗收不合格的情況?！笔菍Α稐l例》24條、28條的片面理解，沒有考慮環(huán)境違法行為的危害結(jié)果，顯然其認(rèn)定的法律適用錯誤是不當(dāng)?shù)?。原行政處罰決定被行政復(fù)議機關(guān)撤銷后，由于縣環(huán)保局無法依據(jù)《條例》第24條認(rèn)定違法并作出新的行政處罰，導(dǎo)致企業(yè)的違法行為不能及時處理，案件長期無法結(jié)案。

行政復(fù)議法與行政訴訟法均賦予了行政管理相對人不服行政機關(guān)的行政復(fù)議決定尋求救濟的權(quán)利，但是對于被申請人一方的行政機關(guān)如果不服復(fù)議機關(guān)的復(fù)議決定應(yīng)如何解決，法律并沒有作出規(guī)定。由此可見，對于被申請人不服復(fù)議決定也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的申訴監(jiān)督途徑，以更好地完善行政復(fù)議制度，使行政復(fù)議制度更加合法公正。