行政復議調解的基本原則

《行政復議法實施條例》第五十條規(guī)定，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解。這是行政復議調解應當遵循的基本原則，即進行調解的范圍、內容、依據必須符合法律規(guī)定，行政復議機關不能強迫當事人進行調解或者違心接受調解結果。我們認為，行政復議調解除應遵循上述兩條基本原則外，還應當遵循以下幾條原則：

(一)效率原則

高效是行政復議的重要特點，行政復議調解也必須反映這一特點，防止久調不決，給當事人造成訴累。調解在程序上具有靈活性、簡便性、效益性等優(yōu)點，行政復議的調解要充分利用這些優(yōu)點，提高效率，調解不成的，應當及時作出復議決定，不準拖延。除了調解期限不應超過法律規(guī)定的復議期限外，所選擇的調解方式也可以是非正式的，只要不違背中立原則，在召開面對面的調解會議之前，可單獨與各方當事人會談，搞清案情細節(jié)，掌握各方所求，迅速促成調解協(xié)議的達成。

(二)中立原則

在行政復議調解中，行政復議機關要始終保持中立的“超然”地位。行政復議人員要充分尊重法律的規(guī)定，充分尊重當事人的意志和處分權，不能心存偏私、偏見，要站在中立的位置公正調解，不能為片面地追求調解結果，而采用變相威脅、壓制、限制一方權利等方式、方法。

(三)公益保護原則

在行政復議中，行政機關擁有的實體處分權必須限定在行政機關依法擁有的法定職權范圍內，不能為了換取與申請人的和解而超越或放棄法定職權，從而損害國家利益、公共利益和第三人利益。同時，作為行政復議機關，在調解過程中要據有主動權，應當認真把握，及時作出判斷，并予以正確引導，切實保護公共利益和第三人合法利益。

行政復議調解的范圍

行政復議的司法性決定了行政復議不同于一般的具體行政行為，行政復議調解也不是“萬金油”，并不是所有復議案件都可以適用調解。除《行政復議法實施條例》第五十條規(guī)定的兩種情形外，我們認為，在實踐中，下列案件也可以通過調解的方式審理行政復議案件，解決行政爭議：

(一)當事人不服行政機關對平等主體之間民事爭議所作的裁決、確權、認定等案件。這類案件的調解對象是申請人與第三人。例如發(fā)生爭議較多的土地權屬糾紛案件，這類案件，往往是歷史遺留問題且關系當事人切身利益，爭議雙方往往各執(zhí)一辭，不論原處理機關作出處理結果如何，總有一方不服。審理這類案件，復議機關可以采取聽證的方式，在充分聽取申請人、被申請人和第三人的意見基礎上進行調解，通過說服教育和勸導協(xié)商，促成當事人雙方相互理解與體諒，從而解決糾紛。由此可見，調解在此類復議案件中發(fā)揮的作用非常明顯。如工傷認定案件，按照現行的法律規(guī)定，工傷行政確認案件不屬于調解的范圍，但通過認真調研分析，結合大量的案例，我們認為，大多數情況下，沒有工傷保險的受傷害職工向勞動保障部門申請工傷認定來確定“名分”不是根本，關鍵的問題在于“名分”地確定最終決定用人單位是否補償以及補償多少，這才是問題的本質。在這類案件中，如果適用調解制度得當，可以有效地減少訴累，更好地維護企業(yè)和職工的合法權益，減少爭議，維護社會穩(wěn)定。

(二)當事人認為行政機關不履行法定職責的案件。對于此類案件，如果確屬行政機關法定職責范圍，通過調解結案，可以減少雙方的對立情緒，使雙方在不傷和氣的情況下解決爭議，有利于促使行政機關及時、依法履行相應職責。例如公民申請教育主管部門保護受教育權利，而教育主管部門未及時履行該職責，當事人申請行政復議。行政復議機關可以直接做出行政復議決定，責令教育主管部門履行法定職責，在這種情況下，教育主管部門也會履行行政復議決定，但難免會帶有抵觸情緒，其履行職責的實效可能會打折扣，申請人申請復議的目的就不能實現。如果采取調解方式，可以緩和雙方的對立情緒，促使教育主管部門及時履行法定職責，保護當事人合法權益。

(三)相關法律法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，在適用法律方面有一定困難或爭議的案件。雖然我國基本建立了比較完備的法律體系，但是不可否認，由于立法技術、經驗等原因，相當多的領域法律規(guī)定不是很健全，沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的現象還大量存在。在這種情況下，適用調解審案，可以促使行政復議雙方達成對對方法律意見的相互認可。例如工傷認定案件，法律規(guī)定的非常原則，而發(fā)生工傷的情形卻千差萬別，各方當事人對法律規(guī)定的理解也存在不一致的情況，直接影響了案件的性質與結果。在此類案件中，復議機關采取調解的方式，可以使各方當事人對法律條文的理解達成一致意見，促使案件得到合法、合理解決。

(四)具體行政行為有輕微瑕疵的案件。我們認為，對有輕微瑕疵的具體行政行為，行政復議機關原則上不宜撤銷，但是，畢竟該具體行政行為存在瑕疵，行政機關存在一定的過錯，調解可以糾正行政機關作出的具體行政行為中存在的錯誤，維護法律的嚴肅性。例如房屋登記案件中，房產管理部門在未查清房屋共有人的情況下，對房屋進行了變更登記，房屋共有人不服，申請行政復議。我們認為，雖然行政機關存在過錯，但從保護善意第三人角度出發(fā)，不宜進行撤銷，而應認定具體行政行為存在瑕疵?？梢酝ㄟ^調解，促使原房屋共有人達成一致意見，及時化解矛盾，做到“案結事了”。

(五)涉及面廣，申請人數眾多，在本地區(qū)有較大影響、可能引起群體性沖突或對國家利益、公共利益和社會穩(wěn)定可能造成影響的案件。在復議工作中，有時會遇到在本地區(qū)影響較大，情況較為復雜的案件。由于書面審理具有缺乏互動、信息交流不及時的缺陷，對于書面審理結果，未必所有的申請人都能認可，從而會導致其可能選擇其他途徑解決糾紛。因此，根據案情需要，適時采用開庭加調解方式審理，對于增進雙方了解、緩和矛盾，具有一定的作用。例如房屋拆遷案件，往往涉及人員眾多，影響較大。對于此類案件，如果處理不好，很容易激化矛盾，形成新的社會不穩(wěn)定因素。運用調解方式進行處理，可以有效減少對立與沖突，解決糾紛，化解矛盾。