行政不作為案代理詞

審判長、審判員：

根據(jù)法律規(guī)定，河湟律師事務(wù)所接受委托，指派我擔(dān)任本案被告某縣公安消防大隊(duì)的訴訟代理人。今天依法出庭參加訴訟，現(xiàn)發(fā)表以下意見，供合議庭評(píng)議時(shí)參考：

一、本案被告所作的具體行政行為即民公消決字(2005)第9號(hào)《公安行政處罰決定書》具有充分的事實(shí)根據(jù)。

第一、2004年6月2日的消防監(jiān)督檢查記錄表，是經(jīng)原告簽字認(rèn)可的事實(shí)，證明原告存在兩個(gè)問題：即①未經(jīng)消防機(jī)構(gòu)審核，擅自施工;②未經(jīng)驗(yàn)收投入使用。為此，被告發(fā)出了《責(zé)令限期改正通知書》，要求在2004年6月28日前改正。在2004年6月30日復(fù)查時(shí)，上述問題仍然存在，未進(jìn)行任何整改，為此，被告向原告發(fā)出了《復(fù)查意見書》。上述事實(shí)證明：原告的違法事實(shí)是客觀存在的。

第二、為了給原告更充分的時(shí)間整改，被告于2004年12月29日再次進(jìn)行了復(fù)查，并出具了《復(fù)查通知書》，證實(shí)原告對(duì)未經(jīng)審核擅自施工一項(xiàng)進(jìn)行了整改，經(jīng)過了審核并由消防局發(fā)給了《審核意見書》，但原告并沒有按《審核意見書》執(zhí)行，要求的三項(xiàng)意見內(nèi)容無一進(jìn)行落實(shí)，甚至未經(jīng)驗(yàn)收仍在繼續(xù)投入使用。

第三、在原告繼續(xù)違法的情況下，被告曾于2004年12月29日和2005年1月27日先后兩次對(duì)原告作出了行政處罰，但因程序不合法而被撤銷具體行政行為。應(yīng)當(dāng)說，在此期間原告應(yīng)該加緊整改，而不能單純采用拖延時(shí)間的辦法繼續(xù)違法。但是，在2005年3月4日驗(yàn)收過程中，不僅仍存在諸多消防安全隱患，而且還由于根本不具備驗(yàn)收條件而未通過驗(yàn)收。對(duì)此，原告訴狀也承認(rèn)驗(yàn)收是因?yàn)橘Y料不全等而未辦理驗(yàn)收手續(xù)。同時(shí)，被告的《消防監(jiān)督檢查記錄》及《責(zé)令限期改正通知書》也予以證明。此后，原告雖于2005年3月18日?qǐng)?bào)送了《整改情況的報(bào)告》，但仍未完全按要求改正，而且也未達(dá)到復(fù)驗(yàn)的條件，卻仍在繼續(xù)投產(chǎn)使用。

所以，原告未經(jīng)驗(yàn)收合格而擅自投入使用，甚至無視限期改正通知，沒有依法進(jìn)行整改，屬于嚴(yán)重的違法行為。而且，這種違法行為持續(xù)的時(shí)間至今已長達(dá)一年之久，仍無法達(dá)到驗(yàn)收條件。因此，被告基于原告的嚴(yán)重違反《消防法》的客觀事實(shí)，依法予以處罰，事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，足以認(rèn)定。

二、本案被告所作的具體行政行為即民公消決字(2005)第9號(hào)《公安行政處罰決定書》具有充分法律依據(jù)。

第一、《中華人民共和國消防法》第40條第二項(xiàng)規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建筑工程竣工時(shí)未經(jīng)消防驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，擅自使用的”，“責(zé)令限期改正;逾期不改正的，責(zé)令停止施工、停止使用或停產(chǎn)停業(yè)，可以并處罰款”。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局《關(guān)于對(duì)安全生產(chǎn)違法行為實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰的意見》及《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》等對(duì)此也有專門性規(guī)定。

第二、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國消防法〉辦法》第九條規(guī)定：“建筑工程竣工時(shí)，必須經(jīng)公安消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防驗(yàn)收，未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的，不得投入使用”。第30條規(guī)定：“違反《消防法》第40條第㈠、㈡項(xiàng)”和“本辦法第九條第一款”，“規(guī)定處以罰款的，罰款數(shù)額為5000元以上50000元以下”。

第三、被告具體行政行為程序合法，被告履行了檢查、責(zé)令改正、復(fù)查、告知等程序，原告也依法進(jìn)行了行政復(fù)議及訴訟，保障了原告的合法權(quán)益。

所以，鑒于原告技改工程未經(jīng)驗(yàn)收和驗(yàn)收不合格的，經(jīng)被告限期改正通知，但在逾期近一年的情況下仍未通過驗(yàn)收，卻長期投入使用，已嚴(yán)重違反了法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，應(yīng)予行政處罰。

三、本案原告的訴訟理由及請(qǐng)求不能成立，應(yīng)予駁回。

第一、原告所謂的嚴(yán)格按照“三同時(shí)”制度建設(shè)的理由不能成立。國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》(2004年1月9日)第17條規(guī)定：要建立安全生產(chǎn)行政許可證制度?！靶陆?、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的安全設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用(簡稱“三同時(shí)”)，對(duì)未通過“三同時(shí)”審查的建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)部門不予辦理行政許可手續(xù)，企業(yè)不準(zhǔn)開工投產(chǎn)”。很顯然，所謂“三同時(shí)”是指“安全設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”，這里強(qiáng)調(diào)的是安全設(shè)施“三同時(shí)”是保證安全前提下才能開工投產(chǎn)，而不是開工投產(chǎn)使用后再辦理安全手續(xù)。因此，未經(jīng)消防驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格而投產(chǎn)使用的工程實(shí)際上是違反“三同時(shí)”制度的，更是違法的。

第二、原告所謂的審核及驗(yàn)收問題。在2004年6月21日消防檢查時(shí)，原告并未辦理消防審核手續(xù)，也未在限期內(nèi)改正，直到2004年8月3日，施工并投入使用后才補(bǔ)辦了《審核意見書》。2004年9月3日的驗(yàn)收申請(qǐng)，也超過了限期改正期限，但在2005年3月4日的驗(yàn)收過程中，由于原告未按照《建筑消防設(shè)施技術(shù)檢驗(yàn)規(guī)程》第11章規(guī)定提供圖樣、資質(zhì)證、報(bào)告及施工記錄等，并且存在諸多安全隱患未通過驗(yàn)收。所以，該工程至今也未經(jīng)驗(yàn)收但卻擅自使用。至于原告所謂的多次請(qǐng)求消防總隊(duì)復(fù)驗(yàn)，涉及兩個(gè)法律問題：一是申請(qǐng)驗(yàn)收必須是書面的，復(fù)驗(yàn)申請(qǐng)同樣如此，并且應(yīng)當(dāng)提交驗(yàn)收的相關(guān)資料，但原告并未按規(guī)定辦理。所以，按照依申請(qǐng)而作為的規(guī)定，未驗(yàn)收不是不作為。二是驗(yàn)收機(jī)構(gòu)與被告不是同一主體，申請(qǐng)驗(yàn)收不等于通過驗(yàn)收，作為執(zhí)法主體的被告是針對(duì)原告未通過驗(yàn)收而擅自使用所作的行政處罰。所以，原告所謂一邊驗(yàn)收，一邊罰款的說法是混淆了驗(yàn)收過程與驗(yàn)收結(jié)果的關(guān)系，混淆了驗(yàn)收主體和處罰主體的關(guān)系。該理由不能成立。

第三、原告所謂同樣理由再次處罰的觀點(diǎn)不能成立。依照《行政處罰法》第24條和《行政訴訟法》第55條的規(guī)定，行政處罰實(shí)施“一事不再罰”原則。但是，撇開對(duì)“一事不再罰”理論界的爭議，僅就原告而言直到2005年3月4日消防檢查時(shí)，原告仍未能通過驗(yàn)收合格而繼續(xù)使用工程，是同一違法事實(shí)的繼續(xù)或持續(xù)。因此，在新的和舊的違法事實(shí)為同一事實(shí)，而且并存的情況下，被告基于同一理由作出行政處罰，已不屬于“一事不再罰”的范疇。

此外需要說明的是：被告正是考慮到以下兩個(gè)因素和事實(shí)作出了本案的行政處罰：其一，原告申請(qǐng)驗(yàn)收的事實(shí)，表明原告有改正的愿望和行為，但因?yàn)槔^續(xù)使用仍屬違法的行為，不能不作處罰，所以在處罰時(shí)僅作了罰款處理。其二，由于原告的違法行為具有持續(xù)性，多次限期改正仍未積極整改，如不作處罰，原告的違法行為仍會(huì)持續(xù)，但這種持續(xù)帶來的社會(huì)危害性是不可低估的，一旦發(fā)生消防安全事故，責(zé)任是重大的，任何單位或個(gè)人都是無法承擔(dān)起這種責(zé)任的。原告不能僥幸，政府不能等閑視之，公安消防機(jī)構(gòu)更不能視而不見、置之不理。事實(shí)上，本案自2005年3月29日作出處罰以來，在長達(dá)三個(gè)多月時(shí)間內(nèi)，原告除了行政復(fù)議或訴訟之外，并未積極主動(dòng)提供驗(yàn)收所需要的資料和努力整改，更未申請(qǐng)復(fù)驗(yàn)，消防安全隱患和消防安全責(zé)任隨時(shí)都可能發(fā)生。換句話說，原告是在隨時(shí)都可能發(fā)生安全事故的廠區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的，企業(yè)財(cái)產(chǎn)和職工生命安全始終處于沒有安全保障的狀態(tài)下，容忍等于犯罪。所以，公安消防機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和人民政府都不會(huì)放任這種狀態(tài)繼續(xù)下去。

最后，請(qǐng)?jiān)婺軌蛘_理解行政處罰的目的和手段的關(guān)系。罰款是手段而不是目的。眾所周知的事實(shí)是：在2004年6月21日消防檢查至2004年12月29日的行政處罰，長達(dá)半年時(shí)間內(nèi)被告并未實(shí)施處罰，但原告的改正行為如何呢?在第一次行政處罰至今的半年時(shí)間內(nèi)，原告又作了些什么呢?相反，除了復(fù)議和訴訟、應(yīng)付檢查外，甚至還拒絕檢查，并且不積極配合。長達(dá)一年時(shí)間里，至今都不能辦理驗(yàn)收手續(xù)，致使巨額財(cái)產(chǎn)和員工的生命安全毫無程序上的保障。區(qū)區(qū)五萬元罰款，相對(duì)巨額投資和職工生命而言，輕重緩急可想而知。但原告為何對(duì)罰款如此重視，而對(duì)消防安全如此漠視呢?這是被告故意壓制和打擊外來投資企業(yè)嗎?如果用行政處罰的手段能夠促使原告更加重視消防安全，從而保障巨額投資和員工的生命安全，這種處罰不正是執(zhí)法的目的嗎?難道只有等到發(fā)生了重大消防責(zé)任事故，相關(guān)人員都受到刑罰追究時(shí)，才能意識(shí)到被告執(zhí)法的目的，不是太晚了嗎?所以，雖然我們需要“亡羊補(bǔ)牢”，但更需要“防患于未然”，如果只有行政處罰的手段才能真正觸動(dòng)原告，我們別無選擇。

綜上意見，請(qǐng)合議庭評(píng)議時(shí)采納并依法判決維持被告的具體行政行為，駁回原告的起訴及訴訟請(qǐng)求，以維護(hù)安全生產(chǎn)秩序。

代理人：劉xx

2005年7月4日