所謂行政不作為就是指行政主體及其工作人員有積極實(shí)施行政行為的職責(zé)和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)。認(rèn)為行政不作為是指行政主體未履行具體的法定作為義務(wù)，并且在程序上沒(méi)有明確意思表示的行政行為。它包含五層涵義：

第一，必須負(fù)有某種特定義務(wù);

第二，必須為具體的法定作為義務(wù);

第三，必須具有履行義務(wù)的能力;第四，存在不作為的情形;第五，表現(xiàn)為程序方面的不作為。所謂行政中的“不作為”行為，是基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)該實(shí)施某種行為或履行某種法定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由卻拒絕作為的行政違法行為，亦稱(chēng)“不作為違法”或“消極違法”行為。行政“不作為”其表現(xiàn)形式大致有拒絕履行、不予答復(fù)、拖延履行，它與行政中“亂作為”一樣，都將可能侵犯或損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。如何界定行政不作為理論界大體有四種主張：程序說(shuō)主張，應(yīng)從行政程序方面區(qū)分行政作為與行政不作為，只要行政主體作出了一系列的實(shí)質(zhì)性程序行為，即表現(xiàn)出積極的作為狀態(tài)，無(wú)論該行為在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上反映的是‘為’或‘不為’，都應(yīng)該是行政作為，反之就是不作為。因此，行政不作為是指行政主體負(fù)有作為的法定義務(wù)，并有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。(黃*強(qiáng)《行政不作為相關(guān)法律問(wèn)題探析》);實(shí)質(zhì)說(shuō)主張，行政不作為是行政主體消極地不做出一定的動(dòng)作，但要分方式的不為和內(nèi)容的不為。方式有‘為’，但反映的內(nèi)容是不為，則是形式上有‘為’而實(shí)質(zhì)上‘不為’，也是不作為。“(陳*君、方*榮《具體行政行為的幾個(gè)疑難問(wèn)題識(shí)別研析》);違法說(shuō)主張，在行政違法理論中，沒(méi)有合法的不作為。行政不作為就是行政不作為違法，是指行政機(jī)關(guān)、其他行政公務(wù)組織或公務(wù)人員負(fù)有法定的作為義務(wù)卻違反該規(guī)定而不履行作為義務(wù)的行為。(楊*君《行政違法論綱》);評(píng)價(jià)說(shuō)主張，討論行政不作為以及對(duì)其提起訴訟的前提是不作為存在著違法的可能性，而非現(xiàn)實(shí)性，行政不作為違法只能是審查后的結(jié)果，而非提起審查前的結(jié)論。行政不作為的構(gòu)成要件行政不作為的構(gòu)成要件問(wèn)題，當(dāng)前學(xué)術(shù)界通行兩種主張。一種主張是，行政不作為由“行政主體具有作為義務(wù)、行政主體具有作為的可能性、行政主體在程序上表現(xiàn)為有所不為”三個(gè)要件構(gòu)成(匿名《行政不作為相關(guān)法律問(wèn)題探析》);一種主張是，行政不作為的違法要件除了需要具備行政違法行為的一般構(gòu)成要件，如學(xué)者言及的主體要件、主觀要件和客觀要件以外，行政不作為行為還有自身的特有要件。行政不作為的特有要件包括必備構(gòu)成要件(“法定的作為義務(wù)、履行義務(wù)的可能性、履行義務(wù)的必要性”三要件)和選擇構(gòu)成要件-相對(duì)人的合法申請(qǐng)(匿名《試論行政不作為之訴中的原告主體資格》)。

律霸網(wǎng)小編認(rèn)為，上述兩種主張都值得商榷。就兩種主張的共同不足看。

一是“行政主體具有作為(履行義務(wù))的可能性”成為構(gòu)成要件，既缺少法理(法律)依據(jù)，也易讓行政主體找到行政不作為的堂皇理由，使真正的行政不作為逃離司法監(jiān)督或行政監(jiān)督。

二是從程序上看，行政不作為與行政作為、行政不作為成熟與否的分界點(diǎn)在于，是否在一定期限內(nèi)有所作為。期限問(wèn)題當(dāng)屬構(gòu)成要件之一。另外，在后一主張下，行政不作為的構(gòu)成要件不僅過(guò)多過(guò)濫、邏輯層次復(fù)雜，而且部分要件難以成為“要件”，如主觀要件，認(rèn)定行政不作為是否成立時(shí)，并不需要考查行政主體有無(wú)故意或過(guò)失。從學(xué)理探究與立法實(shí)踐相結(jié)合、相統(tǒng)一的角度出發(fā)，本人認(rèn)為，行政不作為的構(gòu)成要件有三個(gè)：

一是申請(qǐng)要件-行政相對(duì)人向行政主體提出了實(shí)施一定行為的合法申請(qǐng)。按照行政主體能否主動(dòng)作出行政行為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為依職權(quán)的行政行為和依申請(qǐng)的行政行為兩類(lèi)。對(duì)照《行政復(fù)議條例》第九條第(四)、(五)、(六)項(xiàng)和《行政復(fù)議法》第六條第(八)、(九)、(十)項(xiàng)規(guī)定的可以申請(qǐng)復(fù)議的三類(lèi)行政不作為案件看，可以發(fā)現(xiàn)，除可以申請(qǐng)復(fù)議的行政不作為案件的種類(lèi)得到擴(kuò)展外，另一個(gè)細(xì)微變化是：《復(fù)議條例》第九條第(六)項(xiàng)單純規(guī)定，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的”，可以申請(qǐng)復(fù)議;而《行政復(fù)議法》第六條第(十)項(xiàng)則強(qiáng)化規(guī)定，“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保障金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放的”，可以申請(qǐng)復(fù)議?？梢园l(fā)現(xiàn)，立法者在此突出了“申請(qǐng)”這一前提條件。再?gòu)摹缎姓?fù)議法》第六條第(八)、(九)、(十)項(xiàng)的三項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，可以申請(qǐng)復(fù)議的三類(lèi)行政不作為，均有“申請(qǐng)”這一前提條件。從這些變化中可以看出，立法者現(xiàn)在的態(tài)度是，行政主體只在對(duì)依申請(qǐng)的行政行為不依法履行時(shí)，才構(gòu)成行政不作為;行政相對(duì)人對(duì)依職權(quán)的行政行為，行政主體怠于行使職權(quán)的，并不構(gòu)成行政不作為(而構(gòu)成瀆職)。

二是職權(quán)要件-行政主體對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)具有法定職責(zé)和管理權(quán)限。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政主體作出的一定具體行政行為，要在被申請(qǐng)的行政主體的法定職責(zé)和管理權(quán)限范圍內(nèi)。若行政相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定具體行政行為不在被申請(qǐng)的行政主體的法定職責(zé)范圍內(nèi)，如申請(qǐng)公安部門(mén)發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金、申請(qǐng)勞動(dòng)部門(mén)發(fā)放最低生活保障費(fèi)，不能對(duì)被申請(qǐng)的行政主體的不答復(fù)、不辦理行為以行政不作為為由提起行政復(fù)議。其次，行政相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定行政行為要在被申請(qǐng)的行政主體的管理權(quán)限-地域管轄、事務(wù)管轄和屬人管轄范圍內(nèi)。比如，發(fā)放-是公安部門(mén)的法定職責(zé)，發(fā)放最低生活保障費(fèi)是民政部門(mén)的法定職責(zé)，保護(hù)受教育權(quán)是教育行政部門(mén)的法定職責(zé)。若據(jù)此法定職責(zé)，甲省某市某區(qū)的公民要求甲省公安部門(mén)辦理-，乙省某市某區(qū)的公民要求甲省某市某區(qū)的民政部門(mén)向其發(fā)放最低生活保障費(fèi)，某外國(guó)籍公民向其住所地丙市某區(qū)教育行政部門(mén)申請(qǐng)保護(hù)受教育權(quán)。因省級(jí)公安部門(mén)并不直接承辦具體的-事宜，行政主體只對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的相應(yīng)事務(wù)具有管理權(quán)限，申請(qǐng)人不按管理權(quán)限要求行政主體作出一定行政行為，被申請(qǐng)的行政主體不予辦理或答復(fù)的，申請(qǐng)人不能以其不作為為由申請(qǐng)行政復(fù)議。

三是期限要件-行政主體未在一定期限內(nèi)按照法定程式實(shí)施一定的行為。行政主體為一定行為的時(shí)間，少部分法律法規(guī)已作出規(guī)定，包括《行政復(fù)議法》在內(nèi)的大多數(shù)法律法規(guī)未作出規(guī)定。在沒(méi)有規(guī)定法定期間的情況下，學(xué)理界主張根據(jù)多方面因素，如行政主體處理類(lèi)似問(wèn)題的慣用時(shí)間、事件本身的難易程度、行政主體的主客觀條件、有無(wú)法定阻礙事由等，確定一個(gè)合理時(shí)間，并以該合理時(shí)間為基準(zhǔn)，確認(rèn)是否有不作為的事實(shí)存在。這種“經(jīng)驗(yàn)性”“任意性”的做法，因難以平衡行政相對(duì)人與行政主體間的利益而容易引發(fā)爭(zhēng)議，也因難以使不作為型行政復(fù)議步入“依法”軌道而損害行政司法活動(dòng)的特有價(jià)值。

律霸網(wǎng)小編認(rèn)為，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)采取一定的立法技術(shù)，對(duì)行政主體履行法定職責(zé)的期限作出明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以此來(lái)明確行政主體履行職責(zé)的合理期限和行政不作為的成熟期限。在此期限內(nèi)，行政相對(duì)人不得認(rèn)為行政主體不作為并申請(qǐng)行政復(fù)議;超過(guò)此期限，行政主體若沒(méi)有依照法定程式做出一定的行為，如履行(辦理)當(dāng)事人申請(qǐng)的事項(xiàng)，或書(shū)面告知當(dāng)事人不履行(辦理)的理由，則構(gòu)成行政不作為。

只有身為執(zhí)法部門(mén)的政府首先做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能有效地根除時(shí)弊、杜絕人禍，匡扶正義。而要制止行政不作為，且先從監(jiān)督著手。更多的法律知識(shí)請(qǐng)上律霸網(wǎng)進(jìn)行咨詢(xún)。