一、行政自由裁量權(quán)如何行使是合法的

運管部門的行政執(zhí)法人員是自由裁量權(quán)的行使主體，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)是控制自由裁量權(quán)濫用的關(guān)鍵。各運管部門應(yīng)加強對自由裁量權(quán)的教育培訓(xùn)，開展多種形式的學(xué)習(xí)研討活動。通過自查和批評與自我批評等方法，查找出執(zhí)法人員思想深處存在的問題，端正執(zhí)法人員執(zhí)法理念，提高執(zhí)法者的道路素養(yǎng)，糾正長期以來形成的“自由裁量權(quán)就是法律賦予執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員自主決定的“空間”，在這個“空間”范圍內(nèi)可隨便進(jìn)行行政處罰”的錯誤觀念。

從而為行政執(zhí)法人員正確行使自由裁量權(quán)、規(guī)范行政行為奠定堅實的基礎(chǔ)一、自由裁量權(quán)在法律法規(guī)中的表現(xiàn)形式

1、對事實性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量《道條》第七十五條規(guī)定：違反本條例的規(guī)定，機動車駕駛員培訓(xùn)機構(gòu)不嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行培訓(xùn)或者在培訓(xùn)結(jié)業(yè)證書發(fā)放時弄虛作假的……。本條款中所說的機動車駕駛員培訓(xùn)機構(gòu)不嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行培訓(xùn)，什么是嚴(yán)格按照規(guī)定，什么是不嚴(yán)格按照規(guī)定，條例中并未說明具體的標(biāo)準(zhǔn)，運政執(zhí)法部門對于“不嚴(yán)格按照規(guī)定”性質(zhì)的認(rèn)定具有很大的自由裁量。

2、對違法行為的情節(jié)輕重的自由裁量運政方面的法律法規(guī)中經(jīng)常出現(xiàn)“情節(jié)嚴(yán)重”等類似詞語，比如《道條》第七十條規(guī)定：違反本條例的規(guī)定，客運經(jīng)營者、貨運經(jīng)營者有下列情形之一的，由縣級以上道路運輸管理機構(gòu)責(zé)令改正，處1000元以上3000元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機關(guān)吊銷道路運輸經(jīng)營許可證……。

本條款中情節(jié)輕重的標(biāo)準(zhǔn)是什么，法律法規(guī)并未做出具體說明，運政執(zhí)法部門對于違法行為情節(jié)輕重的認(rèn)定擁有較大的自由裁量權(quán)。

3、對違章處罰幅度大小的自由裁量這種形式在《道條》中到處都有，也是我們廣大運政執(zhí)法人員最容易理解最直觀的自由裁量。如《道條》第七十一條規(guī)定：違反本條例的規(guī)定，客運經(jīng)營者、貨運經(jīng)營者不按照規(guī)定維護和檢測運輸車輛的，由縣級以上道路運輸管理機構(gòu)責(zé)令改正，處1000元以上5000元以下的罰款。我們運政執(zhí)法人員在罰款的數(shù)額上可以在1000元-5000元之間進(jìn)行選擇，自由裁量的幅度很大。

二、自由裁量權(quán)在運政執(zhí)法中的現(xiàn)狀

1、運管執(zhí)法人員對正確行使自由裁量權(quán)的意識不夠在目前的運政執(zhí)法過程中，受傳統(tǒng)行政執(zhí)法的影響，執(zhí)法人員側(cè)重行政處罰的依據(jù)、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序，單純追求文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。部分執(zhí)法人員對“自由裁量權(quán)”這個專用詞、新生詞感到陌生，不懂其含義，缺乏對“自由載量權(quán)”的重視，從而忽視了自由裁量權(quán)的公正、合理。這些執(zhí)法人員包括單位領(lǐng)導(dǎo)覺得，法定依據(jù)和法定程序是決定行政處罰案件是否合法的重要因素，而自由裁量權(quán)就是法律法規(guī)賦予執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員自主決定的“空間”，在這個“空間”范圍內(nèi)可隨便進(jìn)行行政處罰，只要符合法律規(guī)定的要求，這樣也使得行政處罰相對人“無話可說”，萬一造成行政訴訟也不會敗訴。筆者的一位朋友一年前買了一輛大貨車，在重慶某市經(jīng)營時，被當(dāng)?shù)剡\管所查獲，發(fā)現(xiàn)他沒辦理《道路運輸證》。

該所對他作出了罰款3萬元的行政處罰決定，他不能接受3萬元的經(jīng)濟處罰，提出異議，找該所理論。負(fù)責(zé)該案件的執(zhí)法人員給他作“思想工作”，說：“你的違章事實我們是按照《道條》第六十四條規(guī)定對你進(jìn)行處罰的，我還可罰你5萬元或10萬元，罰你3萬元，是看你接受處罰態(tài)度好，才少罰點，算是照顧你呢”。由此看來，自由裁量權(quán)到底彈性多大，這個問題迫切需要各級運管主管部門的思考。2、在現(xiàn)行的運管法律法規(guī)中，違章處罰數(shù)額過大，彈性過大，自由裁量權(quán)很難把握如，我們現(xiàn)行的《道條》第七十一條規(guī)定：對“未獲得道路運輸經(jīng)營許可擅自從事道路運輸經(jīng)營活動的行為”規(guī)定，可沒收違法所得，處以3萬元以上和10萬元以下的罰款。處罰數(shù)額和彈性都過大。罰款數(shù)額往往要比一個車的價值還要翻幾倍，罰得可使經(jīng)營者血本無歸。對道路運輸管理的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的處罰尺度，筆者查閱了相關(guān)資料，并沒有相關(guān)規(guī)定明確規(guī)定在什么情況下罰款什么標(biāo)準(zhǔn)。目前在行政執(zhí)法過程中潛在處罰幅度就是看行政處罰相對人是不是本地人、接受處罰態(tài)度好不好、有沒有社會關(guān)系和地位、會不會說好話等，處罰幅度的大小完全取決于執(zhí)法人員的主觀意識。

在目前我國基層運管執(zhí)法隊伍法律素質(zhì)都不是很高的前提下，面對這樣的法律規(guī)定，制定一個切實可行的“自由裁量權(quán)實施辦法”迫在眉睫。3、自由裁量權(quán)的行使，滋生了運管執(zhí)法隊伍的腐敗。據(jù)筆者了解，在對目前運輸市場違法經(jīng)營行為的處罰過程中，在違法情節(jié)基本相同的情況下，各縣市的處罰標(biāo)準(zhǔn)有很大區(qū)別。如秭歸的“黑車”被其它縣所查獲所罰款數(shù)額和被秭歸所查獲所罰款數(shù)額也是截然不同。即使是同一個單位內(nèi)，對兩個完全相同的違法案件，由于行政執(zhí)法人員的主觀隨意性，處罰結(jié)果也可能是迥然不同。

這樣的事實我們每個執(zhí)法人員都或多或少見識過，當(dāng)一輛車違法經(jīng)營被運管部門查獲后，經(jīng)過一番“通融”后，最后被告知“下不為例”不罰款而放行;也可通過熱情招待和積極“攻關(guān)”，在法律許可范圍內(nèi)給予“優(yōu)惠”或者變相處罰甚至不予處罰;有的運管所還出現(xiàn)了行政處罰的罰款“討價還價”和“賒欠”等現(xiàn)象;另外，在對非法經(jīng)營的“黑車”處理過程中，我們自問又有幾個“黑車”罰到了1萬元以上?難道都沒進(jìn)行處罰嗎?經(jīng)過“黑車”經(jīng)營者的各種有效“疏通”后，運管所執(zhí)法人員在對“黑車”的罰款依據(jù)上可隨意找一條罰款數(shù)額較少的條款進(jìn)行處罰，除去“攻關(guān)經(jīng)費”后，違章經(jīng)營車主也會很“劃算”，自然不會因違法事實與處罰依據(jù)不符而“披皮”。如此等等，不一而足。這種執(zhí)法辦案中的隨意行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)甚至對違法事實進(jìn)行變更處罰，造成同一違法事實的行政處罰出現(xiàn)輕重失衡、寬嚴(yán)失度的現(xiàn)象，無疑讓我們對行政執(zhí)法的公信力產(chǎn)生懷疑——執(zhí)法如此隨意，公正如何確保?嚴(yán)重影響了交通執(zhí)法形象。這種現(xiàn)象的存在也為部分執(zhí)法人員以權(quán)謀私創(chuàng)造了條件，滋生了運管執(zhí)法隊伍的腐敗。

三、淺談自由裁量權(quán)在運政執(zhí)法過程中的控制辦法

1、提高執(zhí)法人員素質(zhì)，確保正確使用自由裁量權(quán)運管部門的行政執(zhí)法人員是自由裁量權(quán)的行使主體，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)是控制自由裁量權(quán)濫用的關(guān)鍵。各運管部門應(yīng)加強對自由裁量權(quán)的教育培訓(xùn)，開展多種形式的學(xué)習(xí)研討活動。通過自查和批評與自我批評等方法，查找出執(zhí)法人員思想深處存在的問題，端正執(zhí)法人員執(zhí)法理念，提高執(zhí)法者的道路素養(yǎng)，糾正長期以來形成的“自由裁量權(quán)就是法律賦予執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員自主決定的“空間”，在這個“空間”范圍內(nèi)可隨便進(jìn)行行政處罰”的錯誤觀念。從而為行政執(zhí)法人員正確行使自由裁量權(quán)、規(guī)范行政行為奠定堅實的基礎(chǔ)。

2、細(xì)化量化自由裁量權(quán)，確保統(tǒng)一公正執(zhí)法。各級主管部門要結(jié)合實際制定切實可行的《自由裁量權(quán)實施辦法》，對相關(guān)法律法規(guī)的違法情節(jié)、違法金額和行政處罰標(biāo)準(zhǔn)分解細(xì)化，對比較含糊的規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)解釋和說明，為基層執(zhí)法人員提供執(zhí)行依據(jù)。避免行政處罰裁量權(quán)過大而產(chǎn)生的各種弊端，增強執(zhí)法工作的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。如：對于無證經(jīng)營活動的行為，依照《道條》的規(guī)定：有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足1萬元的，處2萬元以上10萬元以下罰款。但什么情節(jié)處多少罰款未能細(xì)分。

在制定《自由裁量權(quán)實施辦法》可明確規(guī)定：當(dāng)事人確屬首次違章且違法所得數(shù)額較小的，處多少罰款。當(dāng)事人無固定職業(yè)，或?qū)僖泼?、下崗等無生存資料的對象，以非法從事經(jīng)營活動為生活來源，處多少罰款。當(dāng)事人從事無證經(jīng)營活動多次被查獲的;當(dāng)事人有抗拒執(zhí)法或暴力抗法行為的;或者對執(zhí)法人員或舉報人進(jìn)行打擊報復(fù)，查證屬實的，處多少罰款。對不同的情況詳細(xì)確定處罰標(biāo)準(zhǔn)，使相應(yīng)的違法情況對號入座。對《道條》條款中的“情節(jié)嚴(yán)重”等用語，詳細(xì)說明情節(jié)輕重的具體標(biāo)準(zhǔn)。對《道條》條款中的“相關(guān)規(guī)定”等用語，詳細(xì)說明是那些具體規(guī)定等。

另外，在制定《自由裁量權(quán)實施辦法》過程中，還要充分考慮從輕、減輕或從重處罰的原則。例如：“在執(zhí)法機關(guān)查處運管違法行為過程中抗拒檢查，有妨礙公務(wù)、暴力抗法行為的”，可以從重處罰;“主動消除或者減輕違法行為后果的”，可以從輕或者減輕處罰。辦法制定后，運管機構(gòu)在實施行政處罰時，若該違法行為已確定了具體的處罰數(shù)額的，必須按該數(shù)額處罰，若無規(guī)定的，原則上必須按照法律法規(guī)規(guī)定的處罰幅度，按中間值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。低于或高于中間值處罰的，應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的條件。

這樣細(xì)化規(guī)定后，一是可使執(zhí)法人員有章可循;二是可避免因自由裁量權(quán)過大而出現(xiàn)的各種腐敗現(xiàn)象;三是可維護法律法規(guī)的公平、公正、合理性。3、加強制度管理，從源頭上解決自由載量權(quán)過于“自由”的問題

一是建立回避制度。在行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員與執(zhí)法對象存在利害關(guān)系或其它有關(guān)聯(lián)關(guān)系的，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)要求執(zhí)法人員進(jìn)行回避。如單位領(lǐng)導(dǎo)需要回避的，班子集體決定。這樣有效避免人情案、關(guān)系案的發(fā)生。

二是建立執(zhí)法責(zé)任制。要明確區(qū)分濫用自由裁量權(quán)的情況，看是主觀濫用，還是客觀濫用;是偶而濫用，還是一貫濫用等等，來區(qū)別不同責(zé)任。使責(zé)任與個人的待遇和職務(wù)的升遷掛勾，真正把執(zhí)法責(zé)任制落到實處。

三是建立完善罰繳分離、執(zhí)法與處罰分離等制度。執(zhí)法和處罰聯(lián)合形成了更大行政處罰自由裁量權(quán)，權(quán)力分離后可得到一定程度的控制。罰繳分離也提了很多年，但很多運管部門都沒認(rèn)真落實，主管部門應(yīng)加強對此制度執(zhí)行的督查，確保此制度執(zhí)行到位，也可有效避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

四是定期進(jìn)行跟蹤檢查，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)。裁量標(biāo)準(zhǔn)是在法律法規(guī)規(guī)定不很明確存在空間時，執(zhí)法機關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi)合理細(xì)化確定行政處罰的原則標(biāo)準(zhǔn)。上級主管部門要加大對各執(zhí)法單位的行政執(zhí)法檢查力度，重點檢查各執(zhí)法單位行使自由裁量權(quán)是否公平、公開、公正、合理。

對罰款票據(jù)有無隨意填寫違法事實的現(xiàn)象存在;有無對同一違法事實的車輛處罰數(shù)額差據(jù)太大的現(xiàn)象。

五是公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，接受社會監(jiān)督。執(zhí)法機關(guān)在制定行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)后應(yīng)廣泛向社會公開，讓公眾了解。這樣相對人可以對照自己的違法行為，得出執(zhí)法機關(guān)將要給予他的量罰尺度，這樣不僅可以使執(zhí)法者心中有數(shù)，也可讓群眾看得明明白白，更可得到社會的認(rèn)可、當(dāng)事人的認(rèn)可，也有利于社會公眾、新聞媒體對行政執(zhí)法的監(jiān)督，進(jìn)一步保證法律面前人人平等，實現(xiàn)公開、公平、公正。

六是加大法院對行政機關(guān)自由裁量權(quán)的司法審查力度?！?a href='http://www.shkps.cn/susong/3.html' target='_blank' data-horse>行政訴訟法》規(guī)定了人民法院對行政機關(guān)的部分行政行為(如行政處罰行為)的合理性擁有有限的司法審查權(quán)及變更權(quán)。執(zhí)法機關(guān)在對事實性質(zhì)認(rèn)定、行為方式的選擇、情節(jié)輕重的認(rèn)定在法定幅度內(nèi)可自由裁量，因此可能存在濫用職權(quán)、行政處罰顯失公平等，人民法院很有必要加大對行政機關(guān)自由裁量權(quán)的審查力度，充分發(fā)揮法院的司法監(jiān)督功能。

綜上所述，對自由裁量權(quán)如何進(jìn)行控制和規(guī)范，都要掌握一個尺度，要控而不死，用而不濫。各執(zhí)法部門必須結(jié)合自己的實際情況，相對統(tǒng)一量罰尺度，準(zhǔn)確運用行政處罰自由裁量權(quán)，使每一種違法行為對應(yīng)的行政處罰相對一致、相對適當(dāng)，合法、合理地行使自由裁量權(quán)，公平、公正執(zhí)法，進(jìn)行人性化管理，以達(dá)到構(gòu)建和諧社會的法制需要。

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