被告：北京市工商行政管理局某分局

案由：工商行政處罰

一、基本案情

原告某公司成立于2000年，登記住所地為北京市平谷區(qū)某鎮(zhèn)某村，2002年該公司將公司住所地遷至北京市海淀區(qū)。2007年3月，被告以原告擅自變更公司登記事項(xiàng)為由，向其作出《責(zé)令改正通知書》，限其30日內(nèi)改正。原告并未按期改正，被告認(rèn)為原告行為違反了《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》第二十六條之規(guī)定，屬于擅自改變公司登記事項(xiàng)的行為，擬對(duì)原告作出行政處罰，在作出處罰前，被告告知原告享有陳述申辯的權(quán)利，原告向被告提交了書面陳述意見，但被告執(zhí)法人員以該陳述與案件無關(guān)當(dāng)場(chǎng)未接受。2007年10月，被告作出行政處罰決定，并向原告送達(dá)。原告不服，提起行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)維持了被告的行政處罰決定，原告仍不服，提起行政訴訟。

二、審理結(jié)果

法院認(rèn)為，原告自2002年10月起，未在登記住所地從事經(jīng)營(yíng)且未經(jīng)核準(zhǔn)變更登記的情況下擅自遷址，已經(jīng)違反了《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》第二十六之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到處罰。被告行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確。但是被告在執(zhí)法中應(yīng)該按照依法行政的要求嚴(yán)格遵守法定程序。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十二、第四十一條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰前必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，若行政機(jī)關(guān)拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。本案中，被告在庭審中承認(rèn)原告在收到被告的行政處罰告知書后即向被告提交了書面陳述意見，被告承認(rèn)當(dāng)場(chǎng)以該陳述與本案無關(guān)為由未接收，在被告提供的檔案材料中亦沒有對(duì)原告書面陳述意見進(jìn)行復(fù)核的證據(jù)，且在被告的行政處罰決定書中亦未表達(dá)對(duì)原意見采納與否的意見，此行為即為拒絕接受原告陳述、申辯，屬重大程序違法，故被告所作行政處罰決定依法不成立。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，判決確認(rèn)被告所作行政處罰無效。雙方當(dāng)事人均未上訴。

三、評(píng)析

依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為應(yīng)遵循法定程序，違反法定程序?qū)?dǎo)致行政行為被撤銷或確認(rèn)為無效，行政執(zhí)法程序越來越受到重視?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）較早對(duì)包括調(diào)查、告知、處罰等行政處罰程序作出較為系統(tǒng)規(guī)定，可謂影響深遠(yuǎn)，體現(xiàn)為，一方面要求行政機(jī)關(guān)從根本上轉(zhuǎn)變“重實(shí)體，輕程序”的傳統(tǒng)觀念，另一方面賦予處于被處罰地位的行政相對(duì)人參與行政處罰的機(jī)會(huì)，而非被動(dòng)接受處罰。

程序正義原則要求作出對(duì)其不利的決定時(shí)應(yīng)允許對(duì)方發(fā)表意見，并對(duì)其意見加以充分考慮?！缎姓幜P法》以立法形式對(duì)該原則加以肯定，該法第三十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，應(yīng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。該法第三十二條規(guī)定：當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。據(jù)此行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰前必須履行告知和復(fù)核程序，告知程序保證了被處罰人的知情權(quán)，復(fù)核程序則保證了被處罰人的參與權(quán)。

實(shí)踐中，從行政機(jī)關(guān)提供的案卷材料看，行政機(jī)關(guān)基本上能夠履行告知程序，在作出行政處罰決定前告知相對(duì)人行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，給相對(duì)人陳述申辯的機(jī)會(huì)，但聽取相對(duì)人的意見常表現(xiàn)為若相對(duì)人有陳述、申辯的則記錄在卷，或者從行政處罰的結(jié)果上減少一些擬作出行政處罰的幅度，鮮有反映行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人陳述、申辯內(nèi)容認(rèn)真進(jìn)行復(fù)核的材料，由此可以看出，復(fù)核程序往往被忽視。如本案中，原告某公司在提出申辯意見后，被告工作人員未經(jīng)復(fù)核即以其申辯與本案無關(guān)為由而拒絕接受。出現(xiàn)這一狀況，可能有如下原因：一是多數(shù)被處罰人亦“重實(shí)體，輕程序”，在通常情況下，更看重行政處罰決定認(rèn)定的事實(shí)，對(duì)行政處罰程序比較忽視；二是被處罰人確有違法事實(shí)存在，多數(shù)案件中被處罰人不進(jìn)行陳述、申辯或者只進(jìn)行簡(jiǎn)單的懇請(qǐng)減輕處罰的陳述、申辯，不提供相應(yīng)的證據(jù)，使行政機(jī)關(guān)無需復(fù)核成為一種常態(tài)；三是目前相關(guān)立法中沒有關(guān)于如何履行復(fù)核程序的具體規(guī)定。告知程序和復(fù)核程序雖然同等重要，但從不同角度分析，對(duì)被處罰人和行政機(jī)關(guān)而言，復(fù)核程序較告知程序更有意義。若從實(shí)際影響行政處罰結(jié)果的角度講，復(fù)核程序?qū)Ρ惶幜P人更有意義，告知程序只是被處罰人參與行政處罰程序的前提，而通過復(fù)核程序，行政機(jī)關(guān)對(duì)被處罰人陳述、申辯理由充分加以考慮，可能改變行政處罰的結(jié)果，從而有利于被處罰人；若從自我監(jiān)督的角度看，復(fù)核程序?qū)π姓C(jī)關(guān)更有意義，通過復(fù)核程序，行政機(jī)關(guān)可以掌握調(diào)查過程中尚未掌握的事實(shí)、證據(jù)，有助于更全面考慮案情，防止錯(cuò)誤行政處罰的作出。