2日，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》正式發(fā)布。此次改革試點(diǎn)，將帶來什么改變?具有哪些意義?記者就此采訪了中國政法大學(xué)副校長、中國行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長馬*德，全國政協(xié)委員、民革中央常委、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯*建，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授劉-藝，請(qǐng)他們進(jìn)行深入解讀。

[新*訪談]：我國公益訴訟案件數(shù)量并不多，您覺得主要原因在哪里?

湯*建：我國的公益訴訟案件尤其是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件確實(shí)不是很多，其原因主要在于立法依據(jù)不明。公益訴訟不同于私益訴訟，私益訴訟我國已經(jīng)有了民事訴訟法作為起訴的依據(jù)，公益訴訟的立法依據(jù)一直沒有得到立法的明確。我國民事訴訟法2012年修改，僅僅在第55條規(guī)定了法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以提起公益訴訟，但這里的法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織究竟是指什么機(jī)關(guān)和組織，法律上并沒有明確規(guī)定。此后相繼修改的環(huán)境保護(hù)法和消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)法規(guī)定了符合一定條件的環(huán)保組織和消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以提起公益訴訟。這就為公益訴訟的真正落地提供了依據(jù)。

而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟僅有抽象的法律原則性規(guī)定，比如，人民檢察院組織法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行其職責(zé)，保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)和公共利益不受損失，但并沒有具體賦予檢察院提起公益訴訟的權(quán)力。法無明文規(guī)定不可為，檢察院提起公益訴訟一直未能真正啟動(dòng)，其根本原因就在這里。這次全國人大授權(quán)試點(diǎn)，主要就在于解決一個(gè)正當(dāng)性問題，也就是賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。其意義十分重大。

[新*訪談]：這次檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)，能解決什么問題，具有哪些意義?

馬*德：此次檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)，為保護(hù)國家和公共利益提供了有效的法律渠道。過去，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)，資源保護(hù)，國有資產(chǎn)保護(hù)和食品藥品領(lǐng)域，由于公民、法人和其他組織的違法行為，或者行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、拒絕履行法定職責(zé)，公共利益屢屢遭受損害確缺乏維護(hù)公共利益的有效途徑。此次授權(quán)，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了法律依據(jù)，必然對(duì)維護(hù)公共利益產(chǎn)生積極影響。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，也可以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，依法制止和糾正違法行為，維護(hù)法律秩序。最重要的是，可以通過公益訴訟制度，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，糾正越權(quán)、濫用職權(quán)和不作為行為，將苗頭問題控制住，防止這些問題演化成公務(wù)人員的職務(wù)犯罪。

湯*建：這次檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟的試點(diǎn)，主要要“試水”這樣幾點(diǎn)：一是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的能力的考驗(yàn)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是需要有一定的人力、物力等作為保障的，如果有大量的公益訴訟的案源，而檢察機(jī)關(guān)由于人力緊張，卻不勝應(yīng)付，這樣就需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革、人員充實(shí)、強(qiáng)化力量配置。因此，這次試點(diǎn)，帶有檢察機(jī)關(guān)“試水”的意思，也就是實(shí)際地測(cè)量一下公益訴訟的深淺，然而發(fā)現(xiàn)問題，尋找對(duì)策，推進(jìn)檢察改革深化進(jìn)行。其次，就是探索一下檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍。應(yīng)該說，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍是非常廣闊的，但在起步時(shí)應(yīng)當(dāng)限制范圍，不宜過于擴(kuò)大范圍，否則這個(gè)試點(diǎn)就試不好。目前試點(diǎn)方案所確定的范圍是適宜的，并應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓住環(huán)境資源方面的侵權(quán)案件，以之作為公益訴訟的突破口。最后，通過試點(diǎn)要總結(jié)一下檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序機(jī)制問題。這個(gè)程序的每一步應(yīng)當(dāng)如何走，以及需要規(guī)定什么樣的制度作為配套，比如，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)的范圍如何確定，公益賠償基金如何形成和養(yǎng)護(hù)、利用等等，均需要實(shí)踐探索。

[新*訪談]：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是不是對(duì)訴訟主體的一種補(bǔ)充?檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有哪些優(yōu)勢(shì)?

馬*德：公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而存在的特殊訴訟形式。當(dāng)國家社會(huì)公共利益受損后，誰能代表公益提起訴訟?從事公益的各類社會(huì)組織和團(tuán)體當(dāng)然可以，但是，作為法律監(jiān)督部門的檢察機(jī)關(guān)同樣不能置身其外。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中，比較容易發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的問題，提起公益訴訟也更有專業(yè)性、權(quán)威性和便利性。所以，在司法改革的大背景下，推動(dòng)公益訴訟特別是檢察機(jī)關(guān)代表公益提起行政公益訴訟具有重要意義。不僅有利于維護(hù)國家社會(huì)和公共利益，而且能夠有效監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，確保司法改革的順利進(jìn)行。

湯*建：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有很多別的主體一般不具備的優(yōu)勢(shì)，主要包括：其一，不會(huì)缺位。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是憲法所確定的職責(zé)，任何機(jī)關(guān)或團(tuán)體組織都有可能基于種種理由不提起公益訴訟，但檢察機(jī)關(guān)不能以任何理由拒絕提起公益訴訟，否則就是失職瀆職，就要承擔(dān)法律責(zé)任。因此，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟上是最后堡壘，是提起公益訴訟的最后一道防線。其二，不會(huì)濫權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是其法律職責(zé)，它提起公益訴訟不帶有任何私利或私人動(dòng)機(jī)，如獲取獎(jiǎng)勵(lì)等等，再加之有制度保障，因此檢察機(jī)關(guān)不會(huì)濫用公益訴權(quán)。其三，專業(yè)知識(shí)。檢察機(jī)關(guān)也是司法機(jī)關(guān)，它具有專門人才和專業(yè)法律知識(shí)、訴訟技能，在提起公益訴訟上更加能夠有的放矢，更加能夠收取好的效果。其四，取證便利。檢察機(jī)關(guān)為了進(jìn)行法律監(jiān)督，有專門的調(diào)查核實(shí)權(quán)，這在民事訴訟法第210條以及其他相關(guān)法律上已經(jīng)有了規(guī)定。其五，國庫支持。提起公益訴訟，難免要有各種花費(fèi)，檢察院在這個(gè)方面較之于一般的社會(huì)團(tuán)體和組織就有優(yōu)勢(shì)，國庫對(duì)此應(yīng)充分支持，相關(guān)費(fèi)用開支應(yīng)當(dāng)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行保障。

劉-藝：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是對(duì)我國公益訴訟制度的進(jìn)一步完善?！对圏c(diǎn)方案》不僅補(bǔ)充了民事公益訴訟機(jī)關(guān)的類型，也彌補(bǔ)了行政公益訴訟主體的缺位。這可以說是從源頭上為公益訴訟增加了動(dòng)力?！睹袷略V訟法》第55條規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》授權(quán)消費(fèi)者組織、2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定環(huán)境保護(hù)組織可以提起民事公益訴訟?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)可提起民事公益訴訟。7月1日全國人大常委會(huì)明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。由此，可提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)就確定為兩類：行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)?！对圏c(diǎn)方案》進(jìn)一步明確了當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國家利益或者社會(huì)公共利益損害，又沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情形下，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。這一規(guī)定使公益訴訟對(duì)國家利益和公共利益的保護(hù)更加完備。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并非為了自身利益，而是為了履行其憲法賦予的法律監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)在人員配備、專業(yè)知識(shí)和實(shí)際權(quán)能方面都具有明顯的優(yōu)勢(shì)，這保證了訴訟進(jìn)程的準(zhǔn)確性和高效性。此外，人民檢察院作為國家機(jī)關(guān)在訴前程序中能更有效率地與相關(guān)主體進(jìn)行溝通，這對(duì)維護(hù)公共利益有超出訴訟制度的深遠(yuǎn)意義。

[新*訪談]：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份是“公益訴訟人”，如何理解?

湯*建：這包括幾層含義：第一，檢察機(jī)關(guān)是公共利益和國家利益的訴訟代表人。檢察機(jī)關(guān)是代表公共利益和國家利益而提起訴訟的，不是為了自己的利益，因此，它是公益訴訟，而不是私益訴訟。其性質(zhì)與刑事訴訟有類似之處。第二，檢察機(jī)關(guān)既是訴訟中的原告，也是訴訟中的法律監(jiān)督者，具有雙重身份。一方面，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，與對(duì)方當(dāng)事人形成了平等對(duì)抗的關(guān)系，它在訴訟中享有當(dāng)事人的地位和權(quán)利義務(wù)，比如說它可以提供證據(jù)、進(jìn)行案件陳述、進(jìn)行法庭辯論、提出處理建議等等，也可以上訴或抗訴。另一方面，檢察機(jī)關(guān)不等同于一般的原告，它在公益訴訟中仍可以對(duì)訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督，比如，如果法院審判公益訴訟案件存在程序違法現(xiàn)象，檢察院就可以提出檢察建議進(jìn)行監(jiān)督;如果法院作出的生效裁判存在錯(cuò)誤，檢察院可以抗訴;如果公益訴訟的判決進(jìn)入執(zhí)行中，檢察院對(duì)執(zhí)行的過程及其結(jié)果可以進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，檢察院在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)保持客觀中立的立場(chǎng)，不得像私益訴訟那樣，為了勝訴而不擇手段，不得濫用檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，否則也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

[新*訪談]：一些民間組織發(fā)起公益訴訟、特別是環(huán)境公益訴訟中面對(duì)的取證難、費(fèi)用高等問題，您覺得應(yīng)該如何解決?

湯*建：這需要建立健全以下制度：一是基金制度，公益訴訟所獲得的賠償應(yīng)當(dāng)建立基金，完善制度，妥加管理。二是獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)社會(huì)團(tuán)體、組織而言，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)制度，激勵(lì)它們提起公益訴訟。三是免費(fèi)制度。提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)免除相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，當(dāng)然，濫用訴權(quán)的除外。四是法律援助制度。目前法律援助制度已逐步健全，不斷強(qiáng)化，法律援助制度的功用應(yīng)當(dāng)在公益訴訟中首先得到體現(xiàn)和彰顯，其道理是不言自明的。

[新*訪談]：對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，將來立法上應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)?

湯*建：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)。目前關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的立法依據(jù)，僅有《民事訴訟法》第55條的一條規(guī)定，而且這該條規(guī)定也僅僅提到“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有權(quán)提起公益訴訟，而這里的“機(jī)關(guān)”是否包含“檢察機(jī)關(guān)”依然不夠明確。修改后的《行政訴訟法》對(duì)公益訴訟未加任何規(guī)定?！度嗣駲z察院組織法》尚未修改，其也未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)已經(jīng)啟航，試點(diǎn)結(jié)束后亟待將試點(diǎn)期間所積累的經(jīng)驗(yàn)素材，通過立法化的過程上升為法律規(guī)范，從而使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟切實(shí)依法進(jìn)行。為此，我認(rèn)為，目前亟需將公益訴訟的立法完善工作列入議事日程。具體包括以下諸項(xiàng)：一是通過全國人大常委會(huì)的立法解釋，對(duì)《民事訴訟法》第55條中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”做出明確解釋，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)明確載明于立法解釋的規(guī)范性文件中。二是在修改《人民檢察院組織法》中，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。三是建議全國人大常委會(huì)根據(jù)《行政訴訟法》第11條關(guān)于“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”的規(guī)定，做出相關(guān)決議，將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)能予以明確。并在條件成熟時(shí)，修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的職權(quán)和程序予以明確和細(xì)化規(guī)定。四是積極推動(dòng)制定《公益訴訟法》，將公益訴訟的司法體制、機(jī)制、制度和程序做出系統(tǒng)規(guī)范。