劃分行政機關(guān)和人民法院間的行政強制執(zhí)行權(quán)限，是行政強制執(zhí)行立法的重點和難點。在我國，行政強制執(zhí)行權(quán)的配置宜定位于現(xiàn)行法律規(guī)定的在一般情況下申請人民法院強制執(zhí)行，法律特別授權(quán)的則由行政機關(guān)強制執(zhí)行的格局。限制行政機關(guān)自行強制執(zhí)行非訴行政案件的權(quán)限，強化人民法院在行政強制執(zhí)行中的地位，是保障行政強制執(zhí)行制度健康發(fā)展的必由之路?？茖W(xué)地調(diào)整、配置國家權(quán)力，保障經(jīng)濟發(fā)展，是我國民主法制建設(shè)的基點;規(guī)范國家權(quán)力，保護公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)是民主法制建設(shè)的重心;依法行政，制約、控制行政權(quán)力的擴張，防止行政權(quán)的濫用，則是推進民主法制建設(shè)的關(guān)鍵。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，必須加大民主法制建設(shè)的力度，堅持推進依法行政，將國家各級行政機關(guān)的公權(quán)力，牢牢置于“法治”的監(jiān)督之下。這種“法治”的監(jiān)督，應(yīng)該是對其執(zhí)法活動全方位的，自始至終的監(jiān)督。不僅要監(jiān)督其作出的行政決定，而且要重視其執(zhí)行的監(jiān)督。

行政強制執(zhí)行是實現(xiàn)行政決定的手段，是行政權(quán)的延伸。它雖在行政管理中發(fā)揮著重要作用，但其自身在客觀上又具有擴張性、易腐性以及侵犯相對人合法權(quán)益的侵權(quán)性。尤其是失去司法監(jiān)督、制約的行政決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一的強制執(zhí)行，一旦造成社會危害，其后果往往難以彌補。因而我國法律在強制執(zhí)行權(quán)的具體配置上，對一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的需要強制執(zhí)行的情況，一般規(guī)定由各主管行政機關(guān)自行執(zhí)行。但此類規(guī)定只限于少數(shù)行政機關(guān)，其他都應(yīng)申請人民法院強制執(zhí)行;個別對個人、組織的權(quán)益關(guān)系特別重大的，法律規(guī)定也要申請人民法院強制執(zhí)行;凡是行政機關(guān)沒有得到強制執(zhí)行授權(quán)的，一律申請人民法院強制執(zhí)行。這些規(guī)定，既注意發(fā)揮行政機關(guān)自身的優(yōu)勢和能動作用，又立足于強化司法監(jiān)督，保護相對人的合法權(quán)益。其權(quán)力的配置是符合現(xiàn)代法治精神，符合民主法制建設(shè)發(fā)展趨勢的。

行政機關(guān)的自我完善跟不上民主法制建設(shè)的步伐，其執(zhí)法活動大多存在一定程度的濫、亂、差，不宜擴大其強制執(zhí)行權(quán)限。所謂濫，是說行政機關(guān)濫用強制執(zhí)行權(quán)，利益驅(qū)動，部門保護主義嚴重，侵犯公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，把人民賦予的公權(quán)力變成為單位、為個人謀利的特權(quán)。亂，是說某些行政機關(guān)隨意設(shè)定執(zhí)行權(quán)，嚴重破壞法制的統(tǒng)一、法律的尊嚴。差，是有些行政機關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)較差，辦案質(zhì)量差。自1989年至1999年10年間全國各級法院在各類一審審結(jié)的行政案件中，原告勝訴率達40%。如果連同被告改變具體行政行為、原告撤訴計算在內(nèi)，被告敗訴率達50%以上。因此在當(dāng)前行政執(zhí)法人員素質(zhì)尚有待普遍提高的情況下，不宜擴大行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)。否則，不利于保護相對人的合法權(quán)益，更不利于維護社會秩序的穩(wěn)定。對此，有人提出，當(dāng)今世界各國多以行政機關(guān)行使行政強制權(quán)為主，我們應(yīng)考慮與國際接軌。筆者認為，在立法過程中，借鑒外國經(jīng)驗要符合我國國情，不能籠統(tǒng)地談“接軌”。接軌主要是在國際公約和國際關(guān)系中共同遵守的準則方面，借鑒應(yīng)是外國法律中符合我國國情的部分。其實，僅就行政強制執(zhí)行權(quán)的配置來說，當(dāng)今世界一些國家也都根據(jù)現(xiàn)代法治精神，順應(yīng)歷史發(fā)展之潮流，力求控制行政機關(guān)執(zhí)行權(quán)限，擴大法院的介入力度。人民法院實施行政強制執(zhí)行權(quán)，既保障行政決定在任何執(zhí)行過程中遇到曲解或阻力時能得到有效制止和糾正，充分發(fā)揮行政職能的作用;又保障相對人權(quán)利免受不法執(zhí)行行為的侵害，并能得到有效救濟。

自1989年至今，全國各級人民法院積累了十余年的行政審判和非訴行政強制執(zhí)行經(jīng)驗，造就了一支政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的干部隊伍，建立了較為完備的執(zhí)行程序。1996年4月29日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于處理行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行案件分工問題的通知》;同年9月2日，最高人民法院行政庭又下發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行最高人民法院法發(fā)(1996)12號文件，做好非訴行政執(zhí)行案件的審查工作的通知》;2000年3月10日，最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，除適當(dāng)放寬了行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的條件外，對這類案件審查的程序、適用的法律、執(zhí)行的時限等都作了明確嚴格的規(guī)定，還增加了申請執(zhí)行前的財產(chǎn)保全條款。這對確保審查質(zhì)量和實現(xiàn)具體行政行為的效力，保護權(quán)利人的合法權(quán)益，提供了有力保障。與此同時，最高人民法院于今年又制定了《關(guān)于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》，強調(diào)高級人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)一部署或者轄區(qū)具體情況，適時組織集中執(zhí)行和專項執(zhí)行活動，統(tǒng)一調(diào)度、使用下級人民法院的執(zhí)行力量。地方各級人民法院還根據(jù)最高人民法院部署，加強了執(zhí)行機構(gòu)建設(shè)，充實了執(zhí)行人員和司法警察以及執(zhí)行裝備。

由于上述努力，全國法院出現(xiàn)了前所未有的大好局面。對于申請執(zhí)行的非訴行政案，各級法院行政審判人員嚴把審查關(guān)。對明顯缺乏事實根據(jù)、法律依據(jù)和其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，裁定不予執(zhí)行。對應(yīng)予執(zhí)行的，及時作出準予執(zhí)行的裁定后，開展社會宣傳和法治教育，促使被執(zhí)行人自動履行。1994年8月至1999年8月，山東省各級法院五年共審查、執(zhí)行非訴行政案75663件，執(zhí)行標的額達36547?73萬元。其中80%以上是公民經(jīng)說服教育自動履行的。對需要采取強制措施的，由行政庭移交執(zhí)行庭嚴格按照法定程序采取有力措施予以執(zhí)行，大大提高了執(zhí)結(jié)率。1999年全國各級法院連同民事、經(jīng)濟等共依法執(zhí)行了各類強制執(zhí)行案件264?5萬件，執(zhí)結(jié)標的金額2497億元，比1998年同期增長23.9%和37.8%。中國特有的非訴行政強制執(zhí)行制度，收到了明顯的社會效果。其一是通過司法監(jiān)督，保障了被執(zhí)行人的合法權(quán)益。其二是經(jīng)過宣傳教育使絕大多數(shù)非訴行政案得以自動執(zhí)行，減少了執(zhí)行阻力，維護了社會穩(wěn)定。其三是發(fā)揮法律的威懾作用，使案件及時執(zhí)行。這不但無須行政機關(guān)建立專門的機構(gòu)，而且確保了行政行為效力的實現(xiàn)。其四是法院的審查執(zhí)行推動了非訴行政執(zhí)行工作的健康發(fā)展，又促進了法院行政審判工作的開展?？傊?，行政強制執(zhí)行的立法，應(yīng)使人民法院在非訴行政強制執(zhí)行中的主體地位得以明確和加強;應(yīng)該明確規(guī)定嚴格控制增加行政機關(guān)新的行政強制執(zhí)行權(quán);其具體權(quán)限配置，應(yīng)該遵從行政訴訟法、行政處罰法和單行法律的規(guī)定，維護法制的統(tǒng)一。

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