政府資金不足，法院是可以強(qiáng)制執(zhí)行的，理論上講可以采取一般的強(qiáng)制措施，但涉及政府財產(chǎn)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，只能執(zhí)行它的自有資金或者其他保障行政行為正常運行的非必需財產(chǎn)，而這種財產(chǎn)很難具體明確。

政府財產(chǎn)因主體和用途不同，的確具有特殊性，可分兩類，一是公共財產(chǎn)，二是政府私產(chǎn)。公共財產(chǎn)是為保障政府履行公共職能、政府公務(wù)正常有效運作而由政府占有、使用和管理的財產(chǎn);也包含由政府管理和運營的提供給公眾使用的財產(chǎn);政府劃撥給事業(yè)單位使用的財產(chǎn)和服務(wù)于國家整體安全和發(fā)展的國有企業(yè)所使用的財產(chǎn)也屬于公共財產(chǎn)。這部分公共財產(chǎn)原則上不能出售給私人，不能夠被強(qiáng)制執(zhí)行。

除此之外的是政府私產(chǎn)，如商鋪、商店、商業(yè)公司股份等，是政府用在商業(yè)領(lǐng)域的財產(chǎn)，原則上可以出售，也可以被強(qiáng)制性執(zhí)行，即法院可以按照普通程序采取查封、扣押、強(qiáng)制拍賣等民事執(zhí)行措施。

張xx說：“關(guān)于國家公產(chǎn)和國家私產(chǎn)的劃分，早在羅馬法時代就有，但我國至今理論上探討還不多?，F(xiàn)在我們正處在重要的轉(zhuǎn)型期，市場主體日益多元化，在一定的范圍內(nèi)，公權(quán)力性質(zhì)的一類特殊民事主體也參與民事流轉(zhuǎn)，他們所擁有的國有財產(chǎn)是否全部都可以作為承擔(dān)民事責(zé)任的財產(chǎn)基礎(chǔ)，是民事司法實踐不得不面對的問題?！?/p>

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊xx認(rèn)為，一般而言，政府不應(yīng)該牽扯到民事相互對等的關(guān)系中，政府一般以行政主體身份出現(xiàn)，行使行政權(quán)力，在這一過程中作出的行為大多都是行政行為。有既定的法律效力，即使你覺得違法或不當(dāng)，在正式撤銷和變更前效力是不變的。但隨著市場化改革的深入，政府逐漸有了大量的民事活動。作為民事主體活動時，政府財產(chǎn)應(yīng)受到公物法的規(guī)范。

我國的“國家公產(chǎn)制度”

楊xx說，公物法的基本原則就是公用物不可以被強(qiáng)制執(zhí)行。政府為了實現(xiàn)行政目的，行使職權(quán)必須要有一定的設(shè)備、設(shè)施和相關(guān)物品。它們由行政機(jī)關(guān)占有、使用和管理，包括辦公大樓、辦公用品等。

如果被凍結(jié)、劃撥或者拍賣，政府癱瘓了，社會會無法正常運行，公共利益和其他合法權(quán)益無法保證。當(dāng)然，如果長期閑置，可以考慮。除此之外，政府作為民事主體從事活動時使用的政府私產(chǎn)，可以被強(qiáng)制執(zhí)行。

預(yù)算法第四十八條規(guī)定各級政府都有國庫，支配權(quán)屬于本級政府財政撥款，原則是?？顚Ｓ?。工程項目財政補(bǔ)貼，就是從國庫留出預(yù)算，審計對此非常嚴(yán)格。預(yù)算法第二條同時規(guī)定了五級預(yù)算，即國家實行一級政府一級預(yù)算。

張xx梳理了我國在民事強(qiáng)制執(zhí)行實踐中建立起來的國家公產(chǎn)制度：1999年3月4日最高人民法院下發(fā)通知，明確辦公樓、運鈔車和營業(yè)場所屬于為中國人民銀行所管理和使用的國家公產(chǎn)，人民法院以不宜采取查封措施。2001年3月20日最高人民法院在司法解釋中規(guī)定，人民法院在審理有關(guān)移交、撤銷、脫鉤企業(yè)的案件時，認(rèn)定開辦單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的，不得對開辦單位的國庫款、軍費、財政經(jīng)費賬戶、辦公用房、車輛等其他辦公必需品采取查封、扣押、凍結(jié)、拍賣等保全和執(zhí)行措施。1993年3月9日最高人民法院在回復(fù)地方復(fù)函中明確，預(yù)算外資金分政府的預(yù)算外資金和政府機(jī)關(guān)的預(yù)算外資金，其中政府的預(yù)算外資金屬于國家公產(chǎn)，禁止民事強(qiáng)制執(zhí)行;政府機(jī)關(guān)的預(yù)算外資金則屬于國家私產(chǎn)，可以對之強(qiáng)制執(zhí)行。1993年12月11日中國人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合下發(fā)的通知中規(guī)定軍隊、武警部隊一類保密單位開設(shè)的“特種預(yù)算存款”、“特種其他存款”和連隊賬戶的存款，原則上不采取凍結(jié)或扣劃等項訴訟保全措施。但軍隊、武警部隊的其余存款可以凍結(jié)和扣劃。最高人民法院通過通知還規(guī)定了社會保障基金及封閉貸款與糧棉油政策性收購資金也不得被強(qiáng)制執(zhí)行。

“這樣看，我國國家公產(chǎn)問題都是最高司法機(jī)關(guān)順應(yīng)司法實踐需要，通過解答、批復(fù)及司法解釋的形式來解決的，形成了目前支離破碎、個案式的現(xiàn)狀，體現(xiàn)為一個個在不同時間作出的形式各異且相互間沒有太大關(guān)聯(lián)的公共政策性的規(guī)則?！?/p>

“造成這種局面的原因在于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，沒有私人的投資自由，經(jīng)濟(jì)活動主體主要是國家層面的兼具經(jīng)濟(jì)職能和行政職能的主體，一切的購銷安排和所需要的資金都由國家計劃安排，這樣基本不存在不同主體間的尖銳沖突。但隨著投資自由帶來的經(jīng)濟(jì)自由化，在不同所有制的主體之間開始出現(xiàn)沖突，提出了尖銳的問題：某些為履行國家公務(wù)所必需的財產(chǎn)能否被強(qiáng)制執(zhí)行的問題。”張xx說。

政府如何“欠債還錢”

畢xx認(rèn)為，政府欠債還錢天經(jīng)地義，基本原理很明顯：法律上沒有規(guī)定政府可以不執(zhí)行民事判決，就應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行，承擔(dān)法律責(zé)任。在一個法治國家，政府理應(yīng)帶頭遵守法律，樹立良好的形象，依法行政，支持法院的工作，這是基本原則。

“但這涉及政府與法院的關(guān)系。在中國，政府經(jīng)常不理睬法院的要求，法院財務(wù)、人事都在地方政府，全部按判決執(zhí)行政府財產(chǎn)，政府受不了，法院也受不了，因此局限性很多，立法難度也很大。即使立法了，有法不依更加損害法律的權(quán)威和政府形象?！?/p>

2008年10月，最高法院對廣東省xx建筑工程有限公司訴廣東省吳川市政府支付工程款案作出再審判決，維持一審判決，即判決吳川市政府向天正建筑工程有限公司支付工程款429萬元及利息。隨后申請執(zhí)行中地方執(zhí)行法院先后遇到了“國庫財產(chǎn)不能執(zhí)行”、“政府辦公室財產(chǎn)不能執(zhí)行”、“財政局財產(chǎn)不能執(zhí)行”等一系列執(zhí)行障礙。至今，判決仍是一紙空文。

對此田x表示，難執(zhí)行可以從追究相關(guān)責(zé)任人制度上找辦法。首先是直接責(zé)任人。刑法對拒不執(zhí)行法律生效裁判的行為有規(guī)制，法院可以對有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行生效裁判的單位的直接責(zé)任人或者是法人代表啟動刑事追究程序。“對于政府沒有資金支付怎么辦的問題，我做過地方政府調(diào)研，行政機(jī)關(guān)還是各顯神通：有的通過轉(zhuǎn)移支付，通過下屬公司或是有關(guān)部門把賬、把支票提交給法院執(zhí)行后，通過其他補(bǔ)償方式又把錢轉(zhuǎn)回來，等于說還是有辦法的，關(guān)鍵還是人的問題?！?/p>

2005年青海省海東地區(qū)中級法院有一個拖了10年的民事執(zhí)行案件終于了結(jié)。青海省民和縣柴溝鄉(xiāng)政府被判應(yīng)償還馬如俊借款50000元及利息28694.50元。但判決生效了，被申請執(zhí)行人鄉(xiāng)政府卻無財產(chǎn)可供執(zhí)行。無奈之下中止執(zhí)行。2006年柴溝鄉(xiāng)和民和縣古鄯鎮(zhèn)合并，被執(zhí)行主體改為古鄯鎮(zhèn)政府，但兩屆鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)都以不是古鄯鎮(zhèn)借款為由逃避。直到馬如俊多次到青海省上訪，引起了省領(lǐng)導(dǎo)的重視，作出重要批示，法院院長才下決心要解決這起執(zhí)行難案。2005年4月，海東地區(qū)中院執(zhí)行人員對古鄯鎮(zhèn)政府采取強(qiáng)制執(zhí)行措施?？垩毫艘徊窟\行長達(dá)10年之久的桑塔納車、查封了綜合辦公樓一樓的兩間鋪面，搜查了財務(wù)室，執(zhí)行現(xiàn)金22350元。雙方達(dá)成協(xié)議，以此抵清馬xx的所有債權(quán)和利息。拖了10年的糾紛畫上句號。

與之類似，廣東省龍門縣路溪鎮(zhèn)政府拖欠4名債權(quán)人征地款及工程款200萬元，10年不還。2005年被告上法院被判還款，但路溪鎮(zhèn)是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)時每年可支配資金不足10萬，根本無錢可還。2008年，路溪鎮(zhèn)撤并至龍江鎮(zhèn)。被執(zhí)行主體龍江鎮(zhèn)政府不償還欠款，法院多次協(xié)調(diào)也無果?；輺|縣法院執(zhí)行干警查詢龍江鎮(zhèn)政府財產(chǎn)后，查封政府賬戶及水電站租賃款。在法院協(xié)調(diào)下，債權(quán)人提出免除30萬元債務(wù)的一攬子解決方案，由鎮(zhèn)政府拿出170萬元現(xiàn)金償還4名債權(quán)人，歷時10年的積案解決。

二是法院。檢察機(jī)關(guān)與法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不僅監(jiān)督審判行為，也監(jiān)督判決執(zhí)行行為。對于法院推脫、不積極履行職責(zé)的，甚至不作為的，都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。如法官有濫用職權(quán)、多次違紀(jì)，能夠判斷職業(yè)素養(yǎng)有問題的;或經(jīng)常裁判錯誤被改判的，常被抗訴的，能夠判斷法官從業(yè)資格有問題的，檢察機(jī)關(guān)可以依法向人大常委會提請免去法官職務(wù)的建議。

浙江省寧波市中院研究室副主任孫xx介紹了法院的相關(guān)情況。目前在實務(wù)中，對政府財產(chǎn)的執(zhí)行主要依靠當(dāng)?shù)攸h委政府的協(xié)調(diào)。法院的強(qiáng)制執(zhí)行主要是兩種方式，一是對法定代表人進(jìn)行拘留，二是對財產(chǎn)直接執(zhí)行。第一種方式對法定代表人直接拘留，目前寧波還沒有采取過。通過發(fā)送執(zhí)行通知書，找法定代表人談話，基本上可以迫使其自動履行。第二種對政府財產(chǎn)直接執(zhí)行的方式，寧波中院曾在十年前采取過，強(qiáng)制扣劃預(yù)算外資金，現(xiàn)在基本上沒人這么做。很多法院認(rèn)為，只要能結(jié)案，并不愿意把政府得罪。

孫xx最后說，政府資金不足，法院是可以強(qiáng)制執(zhí)行的，理論上講可以采取一般的強(qiáng)制措施，但涉及政府財產(chǎn)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，只能執(zhí)行它的自有資金或者其他保障行政行為正常運行的非必需財產(chǎn)，而這種財產(chǎn)很難具體明確。

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