一、行政不予賠償決定可訴嗎

行政機關(guān)針對當(dāng)事人申訴作出的行政處理決定如是對被申訴的具體行政行為內(nèi)容的確認，其內(nèi)容本身沒有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，則該決定的行政行為沒有給各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)造成實際影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

【案情】

重慶市黔江區(qū)人民法院一審認定：原告某通信公司與某縣統(tǒng)建公司共同開發(fā)建設(shè)某縣河堡地下商貿(mào)中心。后某縣統(tǒng)建公司獨自將與原告共同開發(fā)建設(shè)的某縣商貿(mào)中心五間門面房出售給第三人付縣等五人。2001年6月，第三人付縣向被告某縣國土房管局申請土地房屋權(quán)屬登記，取得了土地房屋所有權(quán)證(彭房權(quán)30252310號)。2006年4月，原告某通信公司以某縣商貿(mào)中心五間門面房是其與某縣統(tǒng)建公司共有為由向被告申辦房屋產(chǎn)權(quán)證時，才得知被告已向第三人付縣等五人頒發(fā)了該五間門面房的土地房屋所有權(quán)證，便于同年8月31日向被告書面申請注銷。因被告在法定期限內(nèi)未作出處理決定，原告**公司提起不作為行政訴訟。2007年11月被告根據(jù)某縣法院的判決作出了注銷第三人付縣的土地房屋所有權(quán)證(彭房權(quán)30252310號)的處理決定。因其余四位購買人均在原告**公司申請之前轉(zhuǎn)賣房屋，在辦理產(chǎn)權(quán)變更登記時已注銷了原證，故處理決定只涉及第三人付縣。

第三人付縣不服注銷決定，申請復(fù)議，在復(fù)議過程中被告以處理決定下達前未履行告知程序為由撤銷了注銷決定。原告不服被告撤銷了注銷決定，于2009年8月提起行政訴訟，經(jīng)四中法院終審于2010年3月判決維持了該撤銷注銷決定。因被告作出注銷決定后又撤銷注銷決定，原告注銷申請恢復(fù)到初始狀態(tài)，后被告繼續(xù)履行某縣法院判決，作出了不予注銷第三人付縣房屋所有權(quán)證的決定。原告不服該不予注銷決定，遂起訴至法院。

原告訴稱，根據(jù)(2000)渝四法經(jīng)再字第11號民事調(diào)解書約定，位于某縣漢葭鎮(zhèn)河堡商貿(mào)中心的五間門面屬原告與統(tǒng)建公司共有?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)法》第三十八條規(guī)定“共有房地產(chǎn)未經(jīng)其他共有人書面同意的”不得轉(zhuǎn)讓。2001年，時任統(tǒng)建公司副經(jīng)理的第三人付縣為了將此共有財產(chǎn)占為私有，背著原告向被告遞交了《重慶市私有房屋所有權(quán)登記申請書》，被告不經(jīng)合法程序，未經(jīng)我公司書面同意將共有的1-1-3和1-2-4兩間房屋非法向第三人頒發(fā)了彭房權(quán)30252310號《房屋所有權(quán)證》，侵犯了原告的合法權(quán)益，原告知道后，向法院提起訴訟。其間被告作出注銷該證的決定，后又撤銷注銷決定，現(xiàn)又作出不予注銷決定，其行政行為違反法律規(guī)定，應(yīng)予撤銷。特向你院起訴，要求判令撤銷被告2010年8月9日作出的關(guān)于不予注銷付縣《房屋產(chǎn)權(quán)證》的決定。

被告辯稱，一、原告沒有證據(jù)證明付縣向某縣統(tǒng)建公司購買的門面享有所有權(quán)。(2000)渝四中法經(jīng)再字第11號《民事調(diào)解書》未確定該房屋的權(quán)屬問題，也不能證明區(qū)供銷社退還的5間門面屬原告所有。二、通過法院判決確認原告對訴爭門面不享有所有權(quán)。原告曾經(jīng)對爭議的五間門面的銷售收入向人民法院提起訴訟，但不論是一審、二審還是再審人民法院都是駁回、維持和駁回，上述事實證明，原告對訴爭門面不享有任何權(quán)利。三、原告對被告作出的不予注銷《房屋所有權(quán)證》決定不享有訴權(quán)。

被告作出的不予注銷《房屋所有權(quán)證》的決定不是對原告的具體行政行為，所以原告無權(quán)提起訴訟。如果原告對第三人的頒證不服，也只能是對頒證行為提起訴訟。被告撤銷第三人付縣的房產(chǎn)證后，撤銷注銷決定是本著有錯必糾的原則，并無不當(dāng)。四、被告對第三人的頒證程序合法，證據(jù)確實充分。到目前為止原告沒有證據(jù)證明頒發(fā)給第三人的房屋所有權(quán)證具體行政行為違法。所以對依法取得的房產(chǎn)證，被告沒有理由注銷。因此，要求法院對原告的請求予以駁回。

第三人述稱，除同意被告提出的答辯意見外，補充以下答辯意見，要求法院駁回原告的起訴：一、本案原告的營業(yè)執(zhí)照和印章均被登記機關(guān)處罰收回，原告在訴狀中所蓋印章均屬違法私自雕刻，因此，原告在法律上無訴訟主體資格;二、統(tǒng)建公司賣給第三人的房屋產(chǎn)權(quán)與原告無法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，該事實已被法院的終審判決確認;三、被告為第三人辦理的房屋產(chǎn)權(quán)證與原告無法律意義上的利害關(guān)系，更未侵犯其合法權(quán)益。因此，原告在本案中無訴權(quán)。

【審判】

重慶市黔江區(qū)人民法院審理認為，被告某縣國土局向第三人付縣頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》屬行政機關(guān)作出的具體行政行為，第三人認為該行為侵犯了其合法權(quán)益，可依法向法院提起行政訴訟，尋求司法救濟。但原告2006年4月得知頒證行為后并未向法院提起行政訴訟，而是向被告申請要求撤銷頒證，被告未作出答復(fù)，原告向法院提起不作為的行政訴訟，法院責(zé)令被告作出是否注銷的處理決定?，F(xiàn)被告作出不予注銷決定，實際是對原頒證行為的維持和對原告申請的駁回，它沒有改變原有的行政法律關(guān)系、沒有對當(dāng)事人的法律關(guān)系產(chǎn)生新的影響，是一種重復(fù)處理行為。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第(五)項之規(guī)定，駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為不屬于人民法院行政訴訟范圍，故原告對被告作出的不予注銷決定不具有訴權(quán)，對原告的起訴應(yīng)予駁回。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第(五)項、第四十四條第(一)項之規(guī)定，裁定駁回原告的起訴。

【評析】

一、背景情況介紹

在實際生活中，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，其救濟途徑通常有兩種，一是依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二條的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，二是向作出該具體行政行為的行政機關(guān)申請審查撤銷變更。第一種途徑依照相關(guān)法律規(guī)定要受到起訴期限的限制，如當(dāng)事人不及時行使將喪失訴權(quán)。第二種途徑則不受起訴期限的限制，當(dāng)事人可隨時向行政機關(guān)申請。

行政機關(guān)受理其申請后，經(jīng)審查將作出撤銷、變更或不撤銷、不變更具體行政行為的處理決定，而當(dāng)事人是否能夠針對這些處理決定進行訴訟，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的并不詳盡，需要對處理決定的內(nèi)容進行分析確認，如其內(nèi)容本身沒有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，有影響的仍然是原具體行政行為，則應(yīng)認定該處理決定對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，就不屬于行政訴訟受案范圍。當(dāng)事人如不服行政機關(guān)的處理決定還可選擇第一種救濟途徑，向人民法院提起行政訴訟，但必須在法定起訴期限內(nèi)提出。

二、確立裁判要旨的理由

本案的焦點問題是被告作出的不予注銷房屋產(chǎn)權(quán)證的決定是否系具體行政行為，該決定是否對當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，是否屬人民法院行政訴訟的受案范圍。對該問題存在兩種不同意見：

一種意見認為，被告作出的不予注銷房屋產(chǎn)權(quán)證決定是繼續(xù)履行生效判決確定的義務(wù)，也是在履行其法定職責(zé)，故系具體行政行為。另被告作出不予注銷的決定就意味著拒絕了原告的申請，原告的申請事項被告沒有采納，故影響了原告的權(quán)利義務(wù)，屬行政訴訟的受案范圍。

另一種意見認為，被告作出的不予注銷決定是在履行其法定職責(zé)，但做出該決定就相當(dāng)于被告重新審查了一次第三人的登記辦證程序，經(jīng)審查被告未發(fā)現(xiàn)應(yīng)注銷第三人房屋產(chǎn)權(quán)證的情形，故不予注銷決定就是對房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證的肯定，沒有給相關(guān)當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。如不予注銷決定屬于行政訴訟受案范圍，在審理過程中實際也是對被告房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證行為進行審查。有一種觀點認為可以直接審查登記發(fā)證行為，但這樣做會使《行政訴訟法》規(guī)定的起訴期限失去意義，一些已過了起訴期限的就會去向行政機關(guān)申訴，然后再對申訴決定進行訴訟，從而規(guī)避了起訴期限的限制。

一審判決采納了第二種意見。取舍的理由：第一，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋第一條第二款第(六)項規(guī)定了對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。第二，從行政行為的特征分析，被告作出的不予注銷決定系一具體行政行為，但該具體行政行為的內(nèi)容是對原頒證行為內(nèi)容的確認，其內(nèi)容本身沒有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。換言之，該決定的行政行為沒有給各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)造成實質(zhì)影響，有影響的仍然是原登記頒證的具體行政行為。

三、運用裁判要旨應(yīng)當(dāng)注意的問題

行政機關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申訴作出的處理決定，是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的并不詳盡，需要對處理決定的內(nèi)容進行分析確認，如其內(nèi)容本身沒有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，有影響的仍然是原具體行政行為，則應(yīng)認定該處理決定對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，就不屬于行政訴訟受案范圍，應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)事人對原具體行政行為進行行政訴訟。

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