行政賠償先行處理程序是指行政賠償請(qǐng)求人申請(qǐng)行政賠償時(shí)，須先向有關(guān)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求，雙方就賠償事項(xiàng)進(jìn)行自愿協(xié)商或由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)決定，從而解決賠償爭(zhēng)議的一種制度，也是行政賠償活動(dòng)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。這項(xiàng)制度的確定對(duì)于通過(guò)行政程序和手段，解決處理行政賠償爭(zhēng)議，既是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定權(quán)利，又是一種“侵權(quán)須賠償”的責(zé)任落實(shí)。因此，對(duì)于行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，抓好行政賠償先行處理程序的實(shí)施至關(guān)重要。

一、正確認(rèn)識(shí)行政賠償先行處理程序在行政賠償活動(dòng)中的積極作用

行政賠償先行處理程序，是我國(guó)《國(guó)家賠償法》規(guī)定的一項(xiàng)制度。這項(xiàng)制度的設(shè)立，盡管受到有些法學(xué)專家的質(zhì)疑，認(rèn)為是行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)“自己當(dāng)自己的法官”，更有甚者說(shuō)是“與虎謀皮”。這些看法雖有失偏頗，但反映了社會(huì)對(duì)這項(xiàng)制度的關(guān)注。確立這項(xiàng)制度的重要作用和意義有三方面：一是有利于在行政賠償活動(dòng)中體現(xiàn)“便民、及時(shí)”的處理原則。申請(qǐng)人只要合理合法地向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，即可啟動(dòng)行政賠償先行處理程序，方便快捷經(jīng)濟(jì)，可避免直接訴訟帶來(lái)的各種成本支出。二是有利于樹立行政機(jī)關(guān)違法侵權(quán)必須承擔(dān)法律責(zé)任意識(shí)。這項(xiàng)法律規(guī)定既賦予了行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利，又對(duì)其行使這項(xiàng)權(quán)利作了明確的法律限制性規(guī)定，使行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不能“天馬行空”，任意推脫應(yīng)該承擔(dān)的行政侵權(quán)賠償責(zé)任，促使行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)做好賠償先行處理工作。三是有利于建立責(zé)任政府，落實(shí)依法行政實(shí)施綱要提出的“侵權(quán)須賠償”的基本要求，實(shí)現(xiàn)賠償請(qǐng)求人賠償權(quán)利的維護(hù)。

二、實(shí)施行政賠償先行處理程序的操作規(guī)范

啟動(dòng)實(shí)施行政賠償先行處理程序，有三方面的重要環(huán)節(jié)：即賠償請(qǐng)求人提出的方式和具備的要件、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行賠償確認(rèn)、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處理。

(一)賠償請(qǐng)求人提起的方式和具備的要件

賠償先行處理程序適用于賠償請(qǐng)求人單獨(dú)提起賠償請(qǐng)求。當(dāng)賠償請(qǐng)求人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求時(shí)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)要按提出行政賠償?shù)囊M(jìn)行審查。具體分形式要件和實(shí)質(zhì)要件審查。

形式要件審查。即請(qǐng)求人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出行政賠償請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)以書面形式申請(qǐng)。針對(duì)賠償請(qǐng)求人書寫確有困難的，可以委托他人代書，由本人簽名和蓋章。

實(shí)質(zhì)要件審查。具體包括1、賠償請(qǐng)求人是否具有請(qǐng)求權(quán)，因?yàn)橹挥蟹戏ǘl件的人才能行使請(qǐng)求權(quán)。請(qǐng)求權(quán)人原則上是因行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)行為而直接遭受損害的人;2、被請(qǐng)求人是否為賠償義務(wù)機(jī)關(guān);3、賠償請(qǐng)求事項(xiàng)必須符合《國(guó)家賠償法》第三條、第四條規(guī)定的行政賠償范圍。4、賠償請(qǐng)求是否在法律規(guī)定的期限內(nèi)提出。法律規(guī)定提出賠償請(qǐng)求時(shí)限為兩年，即從行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)行為而直接造成損害結(jié)果發(fā)生時(shí)算起。

(二)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行賠償確認(rèn)

行政賠償確認(rèn)主要是確認(rèn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)行為而直接造成管理相對(duì)人合法權(quán)益損害結(jié)果發(fā)生的職權(quán)行為是否違法，如果職權(quán)行為違法，則要承擔(dān)賠償責(zé)任，反之，則不能承擔(dān)。

確認(rèn)途徑一般分為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自行確認(rèn)和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)生效的行政復(fù)議決定和行政判決確認(rèn)兩種。

(1)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自己確認(rèn)。即作出行政侵權(quán)行為的機(jī)關(guān)承認(rèn)自己的行為違法。即按照《國(guó)家賠償法》第三條、第四條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職能時(shí)侵犯管理相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的九種情形，結(jié)合損害事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)。

(2)通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟結(jié)果確認(rèn)。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院經(jīng)過(guò)審理，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的具體行政行為違法，作出撤銷或變更的裁判，則生效的行政復(fù)議決定和法院判決，可作為確認(rèn)行政侵權(quán)行為違法的依據(jù)予以確認(rèn)。

(三)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處理

行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在收到賠償請(qǐng)求人的申請(qǐng)后，應(yīng)按照法律的規(guī)定，對(duì)賠償要求進(jìn)行審查，符合法定賠償條件的，應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)之日起2個(gè)月內(nèi)，依法給予請(qǐng)求人賠償。反之不符合法定賠償條件的，依法作出不予賠償?shù)臎Q定。具體行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理方式有兩種：

(1)協(xié)議式處理。按照有關(guān)法律規(guī)定，圍繞行政賠償問(wèn)題產(chǎn)生的爭(zhēng)議可適用調(diào)解。在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為符合法定賠償條件的前提下，即由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)同賠償請(qǐng)求人雙方采取互相商議解決賠償，即按照行政侵權(quán)造成的直接人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)損害的程度，對(duì)照國(guó)家有關(guān)賠償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，通過(guò)協(xié)商一致達(dá)成書面賠償協(xié)議。

(2)決定式處理。在下列兩種情況下，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可直接作出是否賠償?shù)臎Q定。

其一，不予賠償?shù)臎Q定。當(dāng)行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)請(qǐng)求人的賠償要求，通過(guò)審查確認(rèn)，不符合法定賠償條件和范圍。這時(shí)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)，依據(jù)事實(shí)和法律作出不予賠償?shù)臎Q定，并送達(dá)賠償請(qǐng)求人。若賠償請(qǐng)求人不服，可通過(guò)行政訴訟解決。

其二，予以賠償?shù)臎Q定。當(dāng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)審查認(rèn)為，請(qǐng)求人的賠償要求全部或部分符合法定賠償條件，即按照行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，就全部或部分賠償，依據(jù)事實(shí)和法律依據(jù)作出行政賠償決定，并送達(dá)請(qǐng)求人。若請(qǐng)求人不服，可通過(guò)行政訴訟解決。

三、運(yùn)用行政賠償先行處理程序應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

(1)要緊緊抓住行政侵權(quán)違法的構(gòu)成要件進(jìn)行確認(rèn)。行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)給管理相對(duì)人造成損害的具體行政行為的發(fā)生，是否違法，是該行政機(jī)關(guān)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任的前提。在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法審查確認(rèn)時(shí)，要注意抓住兩個(gè)要件，一是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為必須符合行政故意失職、行政越權(quán)、濫用職權(quán)、程序違法等違法情形。二是行政機(jī)關(guān)及其工作人員職權(quán)行為直接損害的必須是管理相對(duì)人的合法權(quán)益。只有同時(shí)符合上述兩個(gè)要件才能確認(rèn)為行政侵權(quán)違法。反之不能認(rèn)定行政侵權(quán)違法，也就不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

(2)緊緊圍繞行政賠償范圍劃定賠償責(zé)任

根據(jù)《國(guó)家賠償法》行政賠償?shù)姆秶?guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在違法行使職權(quán)損害了管理相對(duì)人的合法權(quán)益，應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。其賠償包括兩大方面，即行政侵權(quán)損害管理相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。人身權(quán)規(guī)定了五種行政侵權(quán)情形，財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定了四種行政侵犯情形，這些法律規(guī)定體現(xiàn)的賠償原則是“物質(zhì)損害賠償，精神損害不予賠償，直接損失賠償，間接損失不予賠償，違法職權(quán)損害賠償，過(guò)失職權(quán)損害不予賠償”。因此，在確定賠償責(zé)任時(shí)，一定要把握住賠償原則，按行政侵權(quán)損害管理相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定的具體范圍和情形，結(jié)合行政侵權(quán)的具體事實(shí)和損害程序，予以確認(rèn)劃分賠償責(zé)任。

(3)協(xié)議式處理行政賠償要堅(jiān)持依法合理的原則

協(xié)議式處理行政賠償，尤其是確定賠償金的額度時(shí)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)一定要按照確認(rèn)劃分的賠償責(zé)任大小，損害程度，按照法律規(guī)定的賠償金計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。不得超越法定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于賠償請(qǐng)求人提出屬于法律規(guī)定“精神損害不予賠償，間接損害不予賠償，過(guò)失職權(quán)損害不予賠償”的要求時(shí)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)做好解釋，原則不予賠償。但對(duì)于個(gè)別特殊情況，在不違法的前提下，按照“合理”原則，從另一渠道適當(dāng)予以補(bǔ)償也可考慮，但必須從嚴(yán)把握，不得濫用。