一、養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)議的分類(lèi)及現(xiàn)行處理途徑

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種中最重要的險(xiǎn)種之一。所謂養(yǎng)老保險(xiǎn)(或養(yǎng)老保險(xiǎn)制度)是指勞動(dòng)者在達(dá)到法定退休年齡退休后，從政府和社會(huì)得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、物質(zhì)幫助和服務(wù)的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。就其爭(zhēng)議類(lèi)型來(lái)看，可分為二類(lèi)：一類(lèi)是用人單位未依法給勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而發(fā)生的勞動(dòng)者與用人單位之間的爭(zhēng)議。以2006年湖州市處理的1167件勞動(dòng)爭(zhēng)議案例為例，此類(lèi)案件有233起，占全部處理案件的19.97%。二類(lèi)是用人單位和勞動(dòng)者雖依法繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未按規(guī)定支付或未足額支付勞動(dòng)者及其親屬相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)待遇而發(fā)生的勞動(dòng)者及其親屬與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的爭(zhēng)議。按現(xiàn)在各地的實(shí)踐情況來(lái)看，前一類(lèi)爭(zhēng)議既可以按《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第117號(hào))的規(guī)定，屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的受案范圍，也可以按《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》(國(guó)務(wù)院令第423號(hào))的規(guī)定，由勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)處理;后一類(lèi)爭(zhēng)議則屬于行政爭(zhēng)議，適用《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》(勞動(dòng)保障部令第13號(hào))或《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》(國(guó)務(wù)院令第259號(hào))。本文所要討論的是第一類(lèi)爭(zhēng)議類(lèi)型，即用人單位未依法給勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而發(fā)生的勞動(dòng)者與用人單位之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議。

二、把用人單位未依法給勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)議納入勞動(dòng)仲裁受案范圍之經(jīng)濟(jì)分析及路徑選擇

從養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系主體來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)議涉及三方主體即勞動(dòng)者、用人單位和勞動(dòng)保障行政部門(mén)，因而與之相對(duì)應(yīng)存在三種法律關(guān)系：

(1)勞動(dòng)者與用人單位之間的關(guān)系;

(2)勞動(dòng)保障部門(mén)與用人單位之間的關(guān)系;

(3)勞動(dòng)保障部門(mén)與勞動(dòng)者之間的關(guān)系。

對(duì)于上述養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)議中存在的法律關(guān)系，法律應(yīng)該如何調(diào)整才能做到以最低依賴(lài)成本，達(dá)到保護(hù)勞動(dòng)者利益的帕*托最優(yōu)筆者認(rèn)為，把用人單位未依法給勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)爭(zhēng)議列入勞動(dòng)仲裁受案范圍至少存在以下不合理的經(jīng)濟(jì)成本：

1、增加了勞動(dòng)者的權(quán)利救濟(jì)成本。

勞動(dòng)仲裁是一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的行為，強(qiáng)調(diào)程序公正才能保證實(shí)體公正。因此勞動(dòng)者在用人單位未為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而提請(qǐng)勞動(dòng)仲裁時(shí)，必須依一系列程序規(guī)則行事。在此過(guò)程中，勞動(dòng)者需花費(fèi)大量的時(shí)間、精力甚至金錢(qián)作為自己的維權(quán)成本。加之勞動(dòng)法律法規(guī)數(shù)量龐大復(fù)雜，多數(shù)勞動(dòng)者缺乏法律知識(shí)，因此不惜救助于律師，這無(wú)疑又加大了勞動(dòng)者的維權(quán)成本。

2、減少了用人單位的違規(guī)成本。

按《勞動(dòng)法》第100條、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》及《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的有關(guān)規(guī)定，用人單位未依法給勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，有關(guān)勞動(dòng)保障行政部門(mén)除了可以責(zé)令用人單位補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)外，還有權(quán)對(duì)用人單位收取滯納金及實(shí)施行政處罰等。但是勞動(dòng)仲裁委并無(wú)這方面的職權(quán)，不能在仲裁裁決中要求用人單位支付滯納金或?qū)χM(jìn)行行政處罰，結(jié)果使用人單位本應(yīng)承擔(dān)的這部分違規(guī)成本沒(méi)有承擔(dān)。

再則，勞動(dòng)仲裁實(shí)行不告不理，因?yàn)榉芍R(shí)的欠缺或因?yàn)槠渌鞣N原因(如擔(dān)心遭用人單位的打擊報(bào)復(fù))，勞動(dòng)者不能或不愿提請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，這樣一來(lái)用人單位的違規(guī)成本也得以逃脫。即便有的勞動(dòng)者提請(qǐng)了勞動(dòng)仲裁，勞動(dòng)仲裁委也只能對(duì)提出申訴的勞動(dòng)者作出處理，而對(duì)于用人單位中未繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)且未提請(qǐng)仲裁的勞動(dòng)者不能主動(dòng)處理，用人單位的違規(guī)成本也因而降低。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，所有經(jīng)濟(jì)人都是在特定的社會(huì)中展開(kāi)他們的交互活動(dòng)的，因此特定的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益分配格局就決定了他們各自行動(dòng)的動(dòng)機(jī)和目的。所以，當(dāng)違規(guī)成本小于所獲利益時(shí)，有限理性將產(chǎn)生“敗德行為”，在資本收益及趨利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，為追求效用最大化，屢屢出現(xiàn)用人單位不為勞動(dòng)者辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)這種“敗德行為”也就不足為怪了。

3、因勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)與勞動(dòng)仲裁互相推諉、扯皮所產(chǎn)生的成本。

實(shí)踐中，推諉現(xiàn)象產(chǎn)生的原因中還有另外一種情形值得注意。用人單位為勞動(dòng)者辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)參保手續(xù)是以存在勞動(dòng)關(guān)系為前提的，當(dāng)勞動(dòng)保障行政部門(mén)面對(duì)勞動(dòng)者的權(quán)利救濟(jì)訴請(qǐng)時(shí)，常常認(rèn)為需要?jiǎng)趧?dòng)者向勞動(dòng)仲裁委提請(qǐng)仲裁，確認(rèn)勞動(dòng)者與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，這在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系中尢為突出。究其原因，這主要是勞動(dòng)保障行政部門(mén)擔(dān)心因此成為行政訴訟的被告有關(guān)。這顯然又增加了勞動(dòng)者的維權(quán)成本，因?yàn)閯趧?dòng)者此時(shí)必須先向勞動(dòng)仲裁委申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，確認(rèn)勞動(dòng)者與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，若用人單位對(duì)仲裁裁決不服，還可以起訴到一審法院，二審法院。這也是為勞動(dòng)者及學(xué)者所廣為詬病的勞動(dòng)仲裁程序多、維權(quán)難之所在，勞動(dòng)保障行政部門(mén)的執(zhí)法成本由此也轉(zhuǎn)嫁到了弱勢(shì)群體的勞動(dòng)者身上。

因此，把用人單位未依法給勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的爭(zhēng)議納入勞動(dòng)仲裁受案范圍帶給勞動(dòng)者、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)成本太高，且不能有效阻止用人單位的違法行為及保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，不能以最低依賴(lài)成本達(dá)到保護(hù)勞動(dòng)者合法利益，那么，對(duì)此類(lèi)爭(zhēng)議處理的更有效路徑依賴(lài)在哪里呢?fù)?jù)筆者所知，作為社會(huì)保障體系極為發(fā)達(dá)的德國(guó)，其勞動(dòng)法院并不肥理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，而將社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議并由有關(guān)行政部門(mén)處理，并取得了良發(fā)了的社會(huì)效果。筆者認(rèn)為借鑒德國(guó)做法，我國(guó)法律法規(guī)應(yīng)該將調(diào)整的重點(diǎn)放在勞動(dòng)保障部門(mén)與用人單位之間的關(guān)系上，即由勞動(dòng)保障行政部門(mén)專(zhuān)屬管轄用人單位未依法給勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)爭(zhēng)議，加強(qiáng)對(duì)用人單位的主動(dòng)監(jiān)察，其理由在于：

1、從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，法律嚇阻的成本顯然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于建立一套事后的補(bǔ)救措施所需要成本。既然《勞動(dòng)法》第100條、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》及《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定了用人單位違反規(guī)定未依法給勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)應(yīng)承擔(dān)滯納金并承擔(dān)較重的行政處罰，在勞動(dòng)仲裁委沒(méi)有行政處罰權(quán)的情況下，那么勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)為什么不主動(dòng)行使職權(quán)，通過(guò)實(shí)施行政處罰讓違法者承擔(dān)較重的違規(guī)成本，從而使其不敢恣意妄為呢

2、由于勞動(dòng)仲裁實(shí)行不告不理的原則，勞動(dòng)仲裁委只能對(duì)提請(qǐng)仲裁的勞動(dòng)者作出裁決，而不能對(duì)未提出仲裁申請(qǐng)的勞動(dòng)者作出裁決，無(wú)法通過(guò)個(gè)案保護(hù)一個(gè)用人單位中所有的類(lèi)似情形的勞動(dòng)者，除非其他勞動(dòng)者也提請(qǐng)了勞動(dòng)仲裁。而勞動(dòng)保障行政部門(mén)則不同，因?yàn)閯趧?dòng)保障行政部門(mén)可以依法主動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)等，因此不管是主動(dòng)還是被動(dòng)履行職責(zé)，都可以對(duì)一個(gè)用人單位內(nèi)所有未繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者作出處理，達(dá)到“查處一案、規(guī)范一戶(hù)、帶動(dòng)一片”的效果，減少了勞動(dòng)者的維權(quán)成本和社會(huì)處理成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“搭便車(chē)現(xiàn)象”在此便成了良性的“蝴蝶效應(yīng)”。

3、勞動(dòng)保障行政部門(mén)專(zhuān)屬管轄用人單位未為勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的勞動(dòng)爭(zhēng)議，并不影響勞動(dòng)保障行政部門(mén)對(duì)勞動(dòng)者與用人單位是否存在勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定問(wèn)題，相反還可以減少勞動(dòng)者經(jīng)過(guò)勞動(dòng)仲裁或訴訟的權(quán)利救濟(jì)程序。蓋因勞動(dòng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)與核心是“勞動(dòng)事實(shí)”，而勞動(dòng)事實(shí)本身具有“展示性”，通常來(lái)說(shuō)用人單位是很難否定與其具有用工事實(shí)的勞動(dòng)者之間存在勞動(dòng)關(guān)系的，勞動(dòng)保障行政部門(mén)完全可以依職權(quán)作出認(rèn)定，這在客觀上也可以減少勞動(dòng)保障部門(mén)與勞動(dòng)仲裁委因相互推諉而產(chǎn)生的成本及勞動(dòng)者的維權(quán)成本。

綜上所述，具有人身隸屬性與經(jīng)濟(jì)從屬性的勞動(dòng)關(guān)系中，作為弱勢(shì)群體的勞動(dòng)者，更需要國(guó)家以行政干預(yù)的方式加以保護(hù)，這是法律從形式公平走向?qū)嵸|(zhì)公平的必然。由勞動(dòng)保障行政部門(mén)專(zhuān)屬管轄用人單位未依法給勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的勞動(dòng)爭(zhēng)議，不但符合最低依賴(lài)成本的解決辦法，也符合實(shí)質(zhì)公平，更與國(guó)家一貫倡導(dǎo)的民生精神相一致。