1989年制定的行政訴訟法，至今已實施24年了。近日，全國人大正式啟動了對該法的修訂程序，引起普遍關(guān)注。 　　此次修法的一個客觀背景是，法院受理和審理的行政訴訟案件少。行政訴訟法從1990年正式施行直到2007年的18年中，全國法院一共受理一審行政訴訟案件128萬多件。2007年，各級法院受理的一審行政案件才首次突破每年10萬件。 　　此后的2010年，各級法院共新收一審、二審和再審行政案件16萬多件。2011年，全國一審行政案件收案13萬多件。雖然行政案件數(shù)量在上升，但法院受理和審理行政案件數(shù)量基本上每年10萬件左右。與較大的信訪案件數(shù)量相比較，法院受理和審理的行政案件數(shù)量太少，與行政機關(guān)廣泛的行政管理、行政執(zhí)法實踐相比，法院受理和審理的行政案件數(shù)量也太少。 　　在當(dāng)前社會矛盾糾紛高位徘徊的形勢下，行政訴訟案件數(shù)量如此之少，表明行政訴訟渠道解決糾紛、化解矛盾的作用還有待加強。修法本身不是目的，通過修法來解決現(xiàn)實問題，才是此次行政訴訟法修訂的目的所在。 　　破解兩大焦點問題 　　從實踐層面的問題來看，行政訴訟法存在兩大焦點問題。首先是“口子”小，不少訴求進入不了行政訴訟范圍。其次是實際效果不理想，導(dǎo)致相當(dāng)多的矛盾糾紛不愿、不能、不會進入行政訴訟程序，出現(xiàn)所謂“信訪不信法”現(xiàn)象，行政訴訟實踐在一定程度出現(xiàn)了立案難、審理難、執(zhí)行難。因此，這次修法有兩個主要目的：一是開“口子”，二是增強行政訴訟的公信力和效果。 　　首先，擴大行政訴訟受案范圍，是這次修法的重要目的之一。在制定行政訴訟法時，由于擔(dān)心行政訴訟制度剛剛推行，各方面條件尚不完全具備，法院受理和審理行政案件能力有限，所以對行政訴訟案件的受理范圍作了適度限制性規(guī)定。 　　比如，在權(quán)利保護方面，明確只保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到侵害的行政訴訟案件，對于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利保護則暫時回避。又比如，對行政機關(guān)的具體行政行為規(guī)定可以起訴，但對于行政機關(guān)的抽象行政行為則規(guī)定不能起訴、審查。 　　再如，對于行政作為行為規(guī)定可以起訴，但對多種多樣的行政不作為行為則沒有規(guī)定可以全部起訴。對于社會組織行使公共行政職能的行為，對于行政合同行為，對于村委會、居委會作出的經(jīng)濟類、管理類決定行為，行政訴訟都無法受理和審理。 　　這些規(guī)定從制度上把很大一部分行政或社會管理違法侵權(quán)行為，擋在了法院行政訴訟大門之外。但是行政訴訟的門不開，法院不受理，并不等于這些糾紛就不存在，更不等于糾紛可以自動解決。相反，這些糾紛不但存在，而且還流向了信訪和群體性事件等不穩(wěn)定、不可控的非訴訟渠道。 　　這種狀況不是法治中國的應(yīng)有之義。法治中國，是依法治國的狀態(tài)，法律糾紛就應(yīng)當(dāng)可以通過法律途徑和訴訟渠道得到解決。因此，此次行政訴訟法修訂的一個重要目的就是要最大限度地實現(xiàn)把糾紛納入法治化軌道解決，其中當(dāng)然包含把行政糾紛最大限度地納入行政訴訟渠道解決。 　　其次，增強行政訴訟的公信力和效果。行政訴訟案件每年徘徊在10萬件左右的低水平上這個事實，不僅反映了行政訴訟受理范圍狹窄，也反映出行政訴訟制度在實踐中的艱難。長此以往，將影響行政訴訟的社會形象和公信力。其核心原因，在于法院抗干擾力不足，解決實際問題的能力不足。 　　在抗干擾力方面，由于法院的地方化色彩越來越濃厚，加上行政訴訟案件的被告都是行政機關(guān)，在實際工作中，法院受行政機關(guān)干預(yù)行政案件的立案、審理和執(zhí)行現(xiàn)象屢有發(fā)生。 　　在解決實際問題能力方面，法院的權(quán)威和資源是有限的。法院在訴訟中具有判斷力，但缺乏足夠的解決實際問題能力。所以，即便是打贏了“官司”，有時也得不到執(zhí)行，空有一張判決，不解決任何實際問題。這樣的訴訟實踐，使得人們對通過行政訴訟解決實際問題能力產(chǎn)生了懷疑和動搖。 　　因此，這次修法重要的目的之一，就是提升法院抗干擾的能力，增強司法權(quán)威，從而達到增強行政訴訟公信力和實際效果的目的。 　　修法要點促進公平正義 　　行政訴訟法的修訂，是在黨的十八大和十八屆三中全會之后進行的，必須遵循和體現(xiàn)這兩次重要會議的精神。特別是，十八屆三中全會關(guān)于司法體制改革的內(nèi)容非常豐富，成為了這次修法的主要原則和方向。 　　其一，改革行政案件管轄制度，確保法院依法獨立公正行使行政審判權(quán)。十八大報告指出，要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。十八屆三中全會決定更明確要求改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。目的均在于促進法院去地方化，增強司法統(tǒng)一性，增強法院抗干擾能力。 　　在此背景下，行政訴訟法修改草案提出了行政案件的異地管轄方案，提高行政訴訟受理案件級別的方案，在省以下建立行政法院的方案，以及相對集中受理行政訴訟案件的方案。其核心目的，就是要適度將行政案件的管轄與行政區(qū)劃分離開來，從而減少和避免地方黨政機關(guān)對法院行政訴訟案件處理的干擾，確保法院依法獨立公正處理行政訴訟案件。 　　其二，擴大行政訴訟受案范圍，把更多的行政糾紛納入行政訴訟的法治化軌道加以解決。十八屆三中全會對社會治理提出了四個堅持，即堅持系統(tǒng)治理，堅持依法治理，堅持綜合治理，堅持源頭治理。其中，依法治理的核心，就是運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。行政訴訟是解決行政糾紛類社會矛盾的重要形式。因此，修訂草案作出了很多改進性規(guī)定。 　　一是列舉的受案范圍事項增加，消除了更多的不確定性。修正案草案將涉及土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，支付最低生活保障待遇等“官民”糾紛，明確規(guī)定納入行政訴訟受案范圍。 　　二是明確將人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的范圍擴大到整個合法權(quán)利范疇。修訂草案在人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)后面加了“等合法權(quán)利”，意味著知情權(quán)、受教育權(quán)等都可以納入行政訴訟保護范圍。 　　三是增加了對規(guī)范性文件這類抽象行政行為的審查。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，對抽象行政行為是不能起訴和審查的，行政訴訟法修訂草案改變了這一規(guī)定，允許對規(guī)章以下的規(guī)范性文件提出附帶起訴，法院有權(quán)對規(guī)范性文件進行附帶審查。 　　其三，暢通行政訴訟入口，解決立案難問題。立案難，是實踐中很多訴求者的感受。因為難審理、難執(zhí)行，有些法院干脆就在立案環(huán)節(jié)把訴求者擋在門外。十八大報告指出，要暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。其中暢通訴求表達渠道是首要的也是起碼的要求。所以，這次修法在這方面作了一些改進性規(guī)定。 　　修正案草案開宗明義，首次增加規(guī)定明確法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人或者其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件。被訴行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法應(yīng)訴。強化了法院受理程序約束，增加規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時當(dāng)場予以登記，并出具注明日期的書面憑證。 　　此外，起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人補正。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。還明確了法院的相應(yīng)責(zé)任，增加規(guī)定不接收起訴狀的，當(dāng)事人可向上級法院投訴，上級法院應(yīng)責(zé)令改正，并對責(zé)任人員依法給予處分。明確了公正司法、監(jiān)督行政的原則和宗旨，明確了行政訴訟應(yīng)有的要義，使其回歸法律本位。 　　其四，增強司法權(quán)威，解決執(zhí)行難問題。在一些地方，行政機關(guān)有拒不執(zhí)行法院裁判的情況，極大地影響了司法權(quán)威。十八屆三中全會要求，深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。 　　基于此，修正案草案增加規(guī)定，對于拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。將行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告。通過責(zé)任到個人方法和公告督促辦法，增強司法裁判的權(quán)威性和有效性。 　　提升法治“正能量” 　　修法的意義體現(xiàn)在修法的內(nèi)容上，就修法草案內(nèi)容而言，不僅是具體規(guī)定上體現(xiàn)新的原則和新的具體內(nèi)容，更為重要的是，修法所反映的方向和重要意義。 　　第一，有效“治官”。修法的指導(dǎo)思想和具體條文的修改，體現(xiàn)了對行政機關(guān)的約束，把更多的行政行為納入行政訴訟監(jiān)督救濟范圍，對規(guī)范性文件附帶審查等。這些規(guī)定，對行政機關(guān)而言，就是約束和規(guī)范。對公民、法人、其他組織而言，就是保障公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益。 　　第二，維護法治統(tǒng)一尊嚴(yán)。錯位管轄行政案件，提高法院抗干擾能力的規(guī)定，對行政機關(guān)拒不執(zhí)行法院判決的，要采取更加嚴(yán)厲措施的規(guī)定。這些都有利于維護司法的權(quán)威和法治的統(tǒng)一。司法是社會公平正義的最后一道防線，必須確保其統(tǒng)一和權(quán)威。否則，將危及社會和國家的治理現(xiàn)代化。 　　第三，充分發(fā)揮行政訴訟的法治作用。行政訴訟案件少，在社會化解矛盾糾紛和公民、法人、其他組織合法權(quán)益保護方面的積極作用發(fā)揮不夠，導(dǎo)致“大行政小訴訟”的格局是不正常的，也是不應(yīng)該的。修法的意義就在于通過制度完善和改革，充分發(fā)揮行政的“正能量”，使之在法治中國的建設(shè)中真正有為、有位。(作者單位：國家行政學(xué)院法學(xué)部)