加快立法 為流域水資源統(tǒng)一管理保駕護(hù)航

　
　　近幾年來(lái)，珠江水利委員會(huì)在加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理方面進(jìn)行了一系列積極有益的探索，并大膽實(shí)踐，獲得新的突破和進(jìn)展。如2005年以來(lái)連續(xù)開(kāi)展的4次大規(guī)?？缡∷拷y(tǒng)一調(diào)度工作，就是近年來(lái)開(kāi)展得最成功的流域水資源統(tǒng)一調(diào)度的典范。另外，珠江委目前正抓緊開(kāi)展《珠江枯水期骨干水庫(kù)調(diào)度管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的立法工作，目的是從法律層面使流域水資源統(tǒng)一管理有法可依。珠江委副巡視員王晉就制定這部法律的有關(guān)情況，接受了記者采訪。
　　記者：制定《條例》是珠江委目前重要的工作任務(wù)之一，請(qǐng)問(wèn)為什么要制定這個(gè)條例？它的必要性體現(xiàn)在什么地方?
　　王晉：制定《條例》是為了解決珠江水資源統(tǒng)一管理依法行政的法制基礎(chǔ)，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　第一，珠江流域的水資源狀況迫切要求解決枯水期水資源統(tǒng)一管理的問(wèn)題。珠江流域位于華南亞熱帶地區(qū)，降雨較多，全年水資源量為3660億立方米，在全國(guó)各大江河中算是水資源較為豐沛的區(qū)域。然而，由于多方面的原因，枯水期水資源短缺的矛盾也日漸突出，一是降雨時(shí)空分布不勻。據(jù)對(duì)2005年降雨量統(tǒng)計(jì)，2005年珠江流域平均年降水量1200毫米，比常年偏少18.6％。汛期4－9月降雨量982毫米，占全年的82％，其中6月的降雨量就高達(dá)375毫米。二是珠江徑流調(diào)節(jié)能力低。蓄水工程的總調(diào)節(jié)庫(kù)容僅占地表水資源總量的6.6％，約等于全國(guó)平均水平的一半。蓄水工程的總調(diào)節(jié)庫(kù)容低，豐水期形成的有效蓄水少，再加上枯水期上游來(lái)水驟減，而近幾年三角洲地區(qū)因城市化進(jìn)程加快，人口增長(zhǎng)迅速，供水能力增長(zhǎng)過(guò)快，怎么能不出現(xiàn)供水危機(jī)呢？三是珠江三角洲雖位于華南沿海，降雨較多，但因經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，城市化進(jìn)程加快，人口增長(zhǎng)快，人均水資源量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，再加上珠江三角洲受地形地貌限制，不可能通過(guò)建設(shè)大型蓄水工程增加蓄水條件，城市供水主要依靠提水、引水方式解決，對(duì)河道徑流依存度較高，碰上咸潮或因突發(fā)性污染事件造成的大面積污染，必然會(huì)加重城市供水的壓力。正因?yàn)槿绱耍訌?qiáng)枯水期水資源統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理的問(wèn)題才逐漸浮現(xiàn)出來(lái)，成為流域管理機(jī)構(gòu)必須面對(duì)、必須解決的最重大的問(wèn)題之一。
　　第二，枯水期水資源統(tǒng)一調(diào)度，已成為流域機(jī)構(gòu)日常管理工作的重要內(nèi)容。廣東省和珠江三角洲缺水，國(guó)內(nèi)許多人都半信半疑，但卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。從2003年以來(lái)，因流域持續(xù)干旱、上游來(lái)水減少、城市供水增加，再加上咸潮上溯，水質(zhì)性缺水已經(jīng)對(duì)珠三角、澳門(mén)的供水產(chǎn)生了極嚴(yán)重的影響。2004年底，因咸潮影響，廣州石溪水廠停產(chǎn)225小時(shí)； 中山市主要河道水中氯化物最高含量達(dá)到了3500毫克升，部分地區(qū)供水中斷近18個(gè)小時(shí)；珠海市主要取水口掛定角、廣昌泵站不能取水天數(shù)達(dá)170天左右；珠海市橫琴島及三灶地區(qū)甚至有40多天無(wú)水供應(yīng)。導(dǎo)致珠海、澳門(mén)只能低壓供水，供水含氯度標(biāo)準(zhǔn)提高到400毫克升，澳門(mén)個(gè)別時(shí)期曾達(dá)800毫克升。
　　這一嚴(yán)峻形勢(shì)引起了黨中央、國(guó)務(wù)院、水利部以及廣東省委省政府的高度重視，從2004年底起，珠江委開(kāi)始實(shí)施壓咸補(bǔ)淡的應(yīng)急調(diào)水工作。經(jīng)過(guò)兩年實(shí)踐，逐步積累經(jīng)驗(yàn)。從2006年開(kāi)始，珠江委提前介入流域重大工程項(xiàng)目的建設(shè)和管理，提前規(guī)劃年底的水量調(diào)度計(jì)劃，有計(jì)劃、有步驟地和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，編制水量調(diào)度預(yù)案，開(kāi)始了珠江枯水期水量統(tǒng)一調(diào)度的實(shí)踐，克服種種困難，取得了枯水期水量調(diào)度的成功。今年的來(lái)水形勢(shì)仍然不容樂(lè)觀，咸潮的來(lái)勢(shì)更兇猛，珠江抗旱、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理水資源的任務(wù)將會(huì)更加艱巨。
　　這些都說(shuō)明，珠江枯水期水資源的統(tǒng)一調(diào)度和管理，已成為流域機(jī)構(gòu)十分重要的工作。然而，這么重要的一項(xiàng)工作卻始終沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范和保障，流域機(jī)構(gòu)在流域管理問(wèn)題上始終面臨法律授權(quán)不清楚、調(diào)度職責(zé)不明確、執(zhí)行紀(jì)律無(wú)依據(jù)、決策拍板無(wú)權(quán)威的尷尬局面。面對(duì)流域范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)水這樣一種涉及多省區(qū)、多部門(mén)、諸多項(xiàng)目水事權(quán)益的復(fù)雜系統(tǒng)工程，光靠協(xié)調(diào)、溝通等手段是顯然不夠的。因此，制定珠江骨干水庫(kù)調(diào)度管理?xiàng)l例，理順并規(guī)范管理關(guān)系才是真正必要和行之有效的手段。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
　　第三，目前現(xiàn)有的法律法規(guī)不能適應(yīng)水資源統(tǒng)一調(diào)度和管理的需要。一是現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)調(diào)整水資源或者說(shuō)水量統(tǒng)一調(diào)度的條款和內(nèi)容。法律是一種調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)范，不同的社會(huì)關(guān)系需要不同的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整。水量的調(diào)度管理是因水量統(tǒng)一調(diào)度而形成的社會(huì)關(guān)系，這種因調(diào)度而形成的社會(huì)關(guān)系既不同于因取水而形成的社會(huì)關(guān)系，也不同于因緊急情況下突發(fā)事件調(diào)水而形成的社會(huì)關(guān)系，無(wú)論是調(diào)整的主客觀要件還是相關(guān)責(zé)任主體的范圍、條件以及相關(guān)的責(zé)任追究制度都有很多區(qū)別。二是因調(diào)度管理形成的社會(huì)關(guān)系中，有其自身獨(dú)有的行為特征，有自身的適用范圍，對(duì)參與調(diào)度管理的各種主體均有不同的要求，當(dāng)然也會(huì)形成不同的法律責(zé)任。調(diào)度管理和取水管理是兩種不同性質(zhì)的管理行為，管理方式不同，適用的法律制度也不應(yīng)該相同，違法所需要承擔(dān)的法律責(zé)任當(dāng)然也就不同。因此，在適用法律時(shí)也不能混為一談，更不能混用。三是制訂針對(duì)性強(qiáng)、便于操作、責(zé)任明確、權(quán)責(zé)一致、行為規(guī)范的調(diào)度管理辦法，可使水量調(diào)度有法可依、有章可循。
　　記者：請(qǐng)問(wèn)《條例》在制訂和運(yùn)用中涵蓋了流域水利建設(shè)與發(fā)展的哪些范疇？
　　王晉：水量統(tǒng)一調(diào)度與管理涉及的范疇其是就是《條例》在制訂和運(yùn)用中所涵蓋的范疇，一方面涉及到其他部門(mén)和地區(qū)的許多單位與行業(yè)，包括國(guó)家防總、地方各級(jí)水行政主管部門(mén)、電力部門(mén)、航道管理部門(mén)和環(huán)保部門(mén)等。另外一方面還涉及到天氣、水雨情預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，區(qū)域水資源配置，咸潮活動(dòng)規(guī)律，調(diào)度計(jì)劃的出臺(tái)與征求意見(jiàn)，省界斷面流量控制，骨干水庫(kù)出入庫(kù)流量的計(jì)算、控制，相關(guān)水利工程的規(guī)劃、建設(shè)，相關(guān)部門(mén)的支持、配合以及取用水戶的供水保障措施等內(nèi)容，有許多內(nèi)容甚至?xí)婕暗揭恍└呔獾募夹g(shù)。
　　記者：請(qǐng)問(wèn)制定出臺(tái)《條例》，對(duì)規(guī)范流域水資源統(tǒng)一管理具有什么重要意義？從法律層面上，能為流域水資源統(tǒng)一管理解決哪些問(wèn)題或者矛盾？
　　王晉：《條例》的出臺(tái)，其最重要的意義在于解決了流域水資源管理中最關(guān)鍵的核心問(wèn)題，即水資源統(tǒng)一調(diào)度與管理問(wèn)題，奠定了珠江流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的法律依據(jù)。屆時(shí)流域機(jī)構(gòu)在流域管理問(wèn)題上始終面臨的法律授權(quán)不清楚、調(diào)度職責(zé)不明確、執(zhí)行紀(jì)律無(wú)依據(jù)、決策拍板無(wú)權(quán)威的尷尬局面將得到解決。
　　水是流動(dòng)的，受自然和各種人為因素的制約，水資源從來(lái)就不是取之不盡、用之不竭的。水資源充沛，當(dāng)用水矛盾不突出，各用水戶的用水權(quán)益能通過(guò)自然和社會(huì)的自動(dòng)調(diào)節(jié)得到有效保障時(shí)，人們從不關(guān)心水資源的管理問(wèn)題。當(dāng)水資源自然狀況或社會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)不能有效保證各用水戶的合法權(quán)益，需要將有限的水資源真正用在刀刃上，提高水資源綜合利用的效益時(shí)，就必須將分散的、各行其事的開(kāi)發(fā)利用方式轉(zhuǎn)換成為統(tǒng)一的、科學(xué)的、合理的、可持續(xù)發(fā)展的管理方式，通過(guò)人為的、科學(xué)的水量調(diào)度，便成為維護(hù)各用水戶取用水權(quán)益，平衡取水權(quán)益的唯一手段，成為水資源開(kāi)發(fā)、利用、管理、節(jié)約、保護(hù)的關(guān)鍵性要素，成為實(shí)現(xiàn)建設(shè)綠色珠江的重要途徑。
　　記者：就您剛才所說(shuō)來(lái)看，盡快制定出臺(tái)這部《條例》已經(jīng)非常迫切，目前珠江委就《條例》的立法工作制定了怎樣的計(jì)劃？已經(jīng)開(kāi)展的工作有哪些？進(jìn)展如何？存在哪些主要困難？
　　王晉：《條例》的立法工作目前主要是按照水利部政策法規(guī)司2007年確定的立法規(guī)劃積極做好立法的前期工作，重點(diǎn)是進(jìn)行珠江骨干水庫(kù)調(diào)度管理立法的必要性、迫切性、重要性的論證。截至2007年底，珠江委已經(jīng)按照規(guī)定完成了《珠江骨干水庫(kù)調(diào)度條例立法必要性、重要性和可行性報(bào)》，包括一個(gè)主報(bào)告和四個(gè)附件，四個(gè)附件分別是：《珠江骨干水庫(kù)調(diào)度管理體制與運(yùn)行機(jī)制研究》、《水調(diào)與電調(diào)關(guān)系專(zhuān)題報(bào)告書(shū)》、《省界斷面流量與預(yù)警流量控制指標(biāo)研究專(zhuān)題簡(jiǎn)要報(bào)告》、《突發(fā)性水污染事件應(yīng)急調(diào)水預(yù)案與供水安全保障》。這四個(gè)附件分別從四個(gè)不同側(cè)面回答了水利部政策法規(guī)司、國(guó)務(wù)院法制辦以及專(zhuān)門(mén)立法機(jī)關(guān)對(duì)這個(gè)條例立法十分關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題，這個(gè)階段的工作已基本結(jié)束。目前正按照水利部的要求繼續(xù)深入做好立法相關(guān)工作。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
　　至于困難，肯定是有的。從我國(guó)的現(xiàn)狀看，立法是不容易的。首先，每年報(bào)送立法機(jī)關(guān)的法律草案很多，各部門(mén)報(bào)送的立法規(guī)劃也很多，但真正能進(jìn)入立法程序的法案卻很少，立法進(jìn)度和管理的實(shí)際不相適應(yīng)。其次，水事法律法規(guī)涉及面廣，牽扯到多部門(mén)、多地區(qū)的不同利益，各部門(mén)在水事利益調(diào)整方面的認(rèn)識(shí)很難統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大。第三，流域機(jī)構(gòu)沒(méi)有立法權(quán)，也不是真正的行政機(jī)關(guān)。綜觀世界各國(guó)，絕大部分的流域管理都是通過(guò)某種協(xié)商機(jī)制來(lái)達(dá)成部門(mén)和地區(qū)水事權(quán)益的平衡，是通過(guò)協(xié)議的形式實(shí)施民主管理，真正通過(guò)流域立法實(shí)施管理的個(gè)案是極少數(shù)。然而，這種協(xié)商機(jī)制的運(yùn)作需要許多條件，但目前我國(guó)尚不具備。在目前政府管理仍然處于行政管理的強(qiáng)勢(shì)地位的條件下，流域管理采取協(xié)商方式來(lái)平衡各方利益也難以實(shí)施。因此，流域管理必須采取依法行政的方式，借用權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)，為流域管理的依法行政創(chuàng)建管理權(quán)威和管理職責(zé)。
　　記者：聽(tīng)您這樣說(shuō)，《條例》的制定出臺(tái)面臨著很多困難，就珠江委來(lái)說(shuō)，能從哪些層面上積極促進(jìn)《條例》的制定出臺(tái)呢？具體又是怎么做的？
　　王晉：一要按照水利部規(guī)定的立法程序和立法規(guī)劃，一步步完成立法前期工作。二要加大宣傳力度，營(yíng)造良好的輿論氛圍，通過(guò)社會(huì)和輿論的力量，推動(dòng)立法工作盡快進(jìn)行。三要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)調(diào)度管理關(guān)系的研究。通過(guò)細(xì)致的分析，對(duì)調(diào)度管理關(guān)系和需要設(shè)定的管理制度進(jìn)行認(rèn)真解剖，把調(diào)度管理的體制、運(yùn)行機(jī)制和制度保障文字化、條款化，形成上報(bào)稿。只有作好了這些工作，有關(guān)的立法機(jī)關(guān)和需要提供支持配合的其他有關(guān)地方、部門(mén)才能真正了解我們的意圖，知道調(diào)水主要是解決什么樣的問(wèn)題，才會(huì)對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)的調(diào)水權(quán)的“度”有正確的認(rèn)識(shí)，也便于有關(guān)部門(mén)進(jìn)行充分協(xié)調(diào)。