??? 解決城鄉(xiāng)內(nèi)部建設(shè)的諸多混亂現(xiàn)狀，追求城鄉(xiāng)之間布局的協(xié)調(diào)發(fā)展，成為新城鄉(xiāng)規(guī)劃法一肩挑的兩大任務(wù)。

??? 城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃時代即將結(jié)束。4月24日，十屆全國人大常委會第二十七次會議首次審議城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案(以下簡稱草案)，草案立足城鄉(xiāng)全局，步入統(tǒng)籌規(guī)劃。

??? 現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃分別依照1989年第七屆全國人大常委會通過的城市規(guī)劃法和1993年國務(wù)院發(fā)布的村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例進行。而城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案把村鎮(zhèn)規(guī)劃從行政法規(guī)提升到法律層面，并與城市規(guī)劃統(tǒng)一起來。

??? 但在朱相遠等全國人大常委會組成人員看來，城鄉(xiāng)規(guī)劃立法并非僅僅將“一法一條例”簡單地合二為一。打破兩方面既有的利益格局，真正將規(guī)劃規(guī)范起來，才是最根本的。

??? 從建設(shè)部部長汪光燾就草案向全國人大常委會所做說明來看，隨意變更、急功近利的城市規(guī)劃，薄弱、無序的鄉(xiāng)村規(guī)劃，在城鄉(xiāng)各自范圍內(nèi)都有突出表現(xiàn)。

??? 因此，解決城鄉(xiāng)內(nèi)部建設(shè)的諸多混亂現(xiàn)狀，追求城鄉(xiāng)之間布局的協(xié)調(diào)發(fā)展，成為新城鄉(xiāng)規(guī)劃法一肩挑的兩大任務(wù)。

??? 在共計七章、73條、1.2萬字的草案中，嚴控規(guī)劃編制和修改程序，設(shè)立規(guī)劃監(jiān)督檢查制度，增加規(guī)劃透明度，擴大社會公眾參與、強化地方政府及有關(guān)部門違法責任追究等舉措多管齊下，力求作為宏觀調(diào)控重要手段的規(guī)劃工作“科學且不可隨意侵犯”。

??? 統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃

??? 我國長期存在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，規(guī)劃工作也“城鄉(xiāng)分治”且更重城市，先后于1989年和1993年通過的城市規(guī)劃法與村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例，標志著城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的基本建立，對城市新區(qū)開發(fā)和舊城改造、加強集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)功不可沒。

??? 但在爾后十多年的迅速發(fā)展中，人們已越來越不滿足于“一法一條例”為核心的規(guī)劃法律體系。社會各界要求修改城市規(guī)劃法或制定城鄉(xiāng)規(guī)劃法的呼聲很高，全國人大代表也多次提出有關(guān)議案。

??? “建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

??? 的規(guī)劃管理制度，以及就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制定與實施模式，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實需要?！蓖艄鉅c在本次全國人大常委會會議上如是說。

??? 全國人大財經(jīng)委認為，對城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)則分別立法，城市和村鎮(zhèn)規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，銜接不夠。特別是在一些城市發(fā)展中，不少村鎮(zhèn)已轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ奇?zhèn)，其規(guī)劃管理前后要適用兩部法律法規(guī)，難以協(xié)調(diào)。而且村鎮(zhèn)規(guī)劃的立法位次低，約束力不足。?
?
??? 財經(jīng)委在去年12月召開全體會議就草案進行審議后明確指出：將城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容納入一部法律進行規(guī)范，既能提升規(guī)劃的立法位次，也便于協(xié)調(diào)城市和村鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)。充分肯定了一部統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的必要性。

??? 事實上，在村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例于1999年修訂的次年，建設(shè)部即組織成立了城鄉(xiāng)規(guī)劃法起草小組和工作小組，在“一法一條例”的基礎(chǔ)上，針對城鄉(xiāng)規(guī)劃中的新情況，吸取各國先進經(jīng)驗，形成了城鄉(xiāng)規(guī)劃法的修訂送審稿，并于2003年5月報到了國務(wù)院法制辦。

??? 全國人大常委會曾于2003年將城市規(guī)劃法的修訂工作列入年度立法計劃，隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃法立法情況的進展，城市規(guī)劃法已無需單獨修訂，直接納入新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法即可。

??? 據(jù)介紹，我國的規(guī)劃法制建設(shè)與國外發(fā)達國家一樣，有一個過程，從以城市規(guī)劃法為主的“宣言法”階段走向以城鄉(xiāng)規(guī)劃法為核心的“主干法”階段，再到今后走向規(guī)劃法典階段。目前即處于“主干法”前期階段。 #p#分頁標題#e#

??? 在目前的草案中，城鄉(xiāng)規(guī)劃是由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成的一個規(guī)劃體系，調(diào)整的是城市、鎮(zhèn)、村莊等居民點以及居民點之間的相互關(guān)系，亦即城、鄉(xiāng)、城與鄉(xiāng)通盤考慮。

??? 盡管已在原則上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，目前草案對城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的具體規(guī)定還不多。全國人大財經(jīng)委認為，城市規(guī)劃應(yīng)當與周邊農(nóng)村發(fā)展相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)城市建設(shè)對農(nóng)村的輻射和帶動作用；村鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當與城市的建設(shè)和發(fā)展相銜接。草案在沿用現(xiàn)有城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃基本編制程序的同時，沒有對統(tǒng)籌和銜接城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)定具體要求和相應(yīng)的制度安排。建議草案增加這方面的內(nèi)容。

??? “硬化”地方政府規(guī)劃權(quán)

??? 城市規(guī)劃“宣言法”實施的17年來，我國的城市化率從1990年的26.6%提高到2006年的43.9%，與這個速度相應(yīng)的是，人們對城市建設(shè)中諸多毛病的批評也與日俱增。

??? 無論從此前的社會輿論還是此次常委會會議審議情況來看，毛病主要有三方面，一是一些城市盲目擴大規(guī)模，搞“政績工程”、“形象工程”，二是隨意變更，“一任領(lǐng)導一任規(guī)劃”，三是缺乏科學性，“千城一面”，“攤大餅”盛行。???? 《瞭望》新聞周刊兩年多前曾對地方政府編制超常發(fā)展規(guī)劃進行調(diào)查報道，并獲中央領(lǐng)導批示。報道顯示，在那一輪總體規(guī)劃的修編中，許多大城市提出要在今后17年內(nèi)，即從2004年到2020年，始終保持兩位數(shù)以上的高速增長，被北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院原副院長董光器質(zhì)疑為“不切實際的高指標”。更顯尷尬的是：至2010年，各城市規(guī)劃人口相加已達20億。

??? 調(diào)查表明，不少地方政府抬高城市化預(yù)期與土地擴張的欲望相關(guān)，說白了就是獲取賣地收入。

??? 魏復盛委員說，城市盲目擴建帶來一系列問題，忽視了資源的承載力、交通的承載力、環(huán)境容量的承載力，使得城市的建設(shè)、老百姓的消費、政府的成本大大提高。

??? 為防止這些情況的出現(xiàn)，草案要求有關(guān)人民政府在組織編制的總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，按照經(jīng)濟發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，科學地劃定規(guī)劃區(qū)，并明確制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃以及在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行城鄉(xiāng)各項建設(shè)，必須遵守本法。

??? 為保證規(guī)劃編制的科學性，草案明確規(guī)劃編制的主體和審批程序。針對不同種類、不同層次規(guī)劃的具體情況，規(guī)定了各級人民政府或者其規(guī)劃主管部門按照事權(quán)，分別負責制定城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃，并明確了規(guī)劃的審批程序。

??? 全國人大財經(jīng)委還認為，草案規(guī)定城市、縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃只在同級人大常委會備案，監(jiān)督力度不足，不能解決當前突出的市縣建設(shè)隨意性問題，建議改由上一級人民政府備案。

??? 擴大公眾參與與增加透明度亦在此間得到前所未有的重視。草案要求規(guī)劃組織編制機關(guān)將規(guī)劃予以公告，采取多種形式廣泛征求專家和社會公眾的意見，并將意見采納情況和理由作為城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批的必備材料。規(guī)劃批準后應(yīng)予以公布，任何單位和個人都有權(quán)查閱。

??? 現(xiàn)實的問題還有，規(guī)劃編制后，擅自更改的問題很嚴重。楊興富委員說，“原來的規(guī)劃，主要領(lǐng)導換了，思路就變了，就把上屆領(lǐng)導的規(guī)劃改了，下屆新的領(lǐng)導來了又改，今天建明天拆，造成了很大的浪費。”

??? 全國人大代表趙詠秋更是尖銳地指出：在地方有一種說法，就是規(guī)劃等于“鬼話”，雖然我們制定了許多規(guī)劃，但這些規(guī)劃的執(zhí)行力太弱，不少政府領(lǐng)導隨意性太大，想改就改。 #p#分頁標題#e#

??? 朱相遠委員分析說，開發(fā)商具有強大的公關(guān)能力，政府官員對創(chuàng)造政績的強烈需求，換一個市長就修改一次規(guī)劃，使現(xiàn)行的規(guī)劃法顯得非常虛弱。

??? “城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴肅性體現(xiàn)在已經(jīng)批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃必須得到嚴格遵守和執(zhí)行?！蓖艄鉅c介紹，草案為此規(guī)定控制頻繁修改城鄉(xiāng)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準，不得隨意修改，特別是不能因為地方領(lǐng)導人的變更而變更，更不能因為個別領(lǐng)導人的意見而擅自修改。

??? 草案把省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃的修改范圍限定為五類：上級政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更提出修改要求；行政區(qū)劃調(diào)整確需修改；因國務(wù)院批準重大建設(shè)工程確需修改；經(jīng)評估確需修改；城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關(guān)認為應(yīng)當修改規(guī)劃的其他情形。

??? 監(jiān)督檢查是保護城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的重要手段。中紀委駐建設(shè)部紀檢組組長姚兵在今年3月的一次講話中指出，當前城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要問題之一是規(guī)劃監(jiān)管機制不完善。尚未建立起規(guī)劃行政層級監(jiān)督制度，各級規(guī)劃管理部門之間缺乏有機聯(lián)系。規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃管理行政追究制度和行政糾錯制度還不健全，群眾舉報制度沒有真正發(fā)揮作用。

??? 為此，草案設(shè)立了城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查制度，主要包括行政監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督三方面。

??? 姚兵稱，城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的中長期目標，要以如下五個方面為基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃的長效機制：規(guī)劃委員會制度，規(guī)劃督察員制度，規(guī)劃行政公開制度，規(guī)劃公眾參與制度和規(guī)劃職業(yè)道德規(guī)范。???? 鄉(xiāng)村規(guī)劃因地制宜

??? 較之城市規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃的現(xiàn)狀同樣不容樂觀。汪光燾指出：鄉(xiāng)村規(guī)劃管理非常薄弱，現(xiàn)有的一些規(guī)劃未能體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要，農(nóng)村無序建設(shè)和浪費土地嚴重。

??? “要建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須先從根本上改變農(nóng)村建設(shè)中存在的沒有規(guī)劃、無序建設(shè)和土地資源浪費現(xiàn)象，做到規(guī)則先行、全盤考慮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免盲目建設(shè)?！蓖艄鉅c說。

??? “我是種地的，我特別心疼土地?！眮碜源笳墓P蓮委員說，她建議草案應(yīng)對耕地使用的報批手續(xù)作出嚴格的規(guī)定。

??? 事實上，為強化耕地保護，草案對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅的建設(shè)規(guī)定了嚴格的審批程序，明確農(nóng)村建設(shè)活動不得占用農(nóng)用地；確需占用的，應(yīng)當依土地管理法有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，方可取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

??? 同時，針對農(nóng)村交通不便，建設(shè)活動規(guī)模小、點多面廣、以個人為主等情況，按照既要嚴格規(guī)劃管理，又要便民的原則，規(guī)定農(nóng)村建設(shè)活動只領(lǐng)取鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，并要求在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)。

??? 此外，草案對鄉(xiāng)村規(guī)劃的“特殊”考慮還體現(xiàn)在：

??? 針對目前鄉(xiāng)、村莊沒有規(guī)劃或者規(guī)劃不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要的狀況，草案要求鄉(xiāng)和村莊所在的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府編制規(guī)劃，并要求將規(guī)劃編制納入本級財政預(yù)算。

??? 針對實踐中存在的鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，缺乏針對性，不能適應(yīng)農(nóng)村特點和農(nóng)民需要的問題，草案結(jié)合農(nóng)村的實際情況，根據(jù)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，強調(diào)鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃要安排好農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)的用地布局和范圍。

??? 根據(jù)中央關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)要堅持從實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，加強民主決策，民主管理，因地制宜，分類指導，不強求一律，不盲目攀比，不強迫命令，更不能搞形式主義的要求，草案規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的實施應(yīng)當因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用，引導農(nóng)村村民合理進行建設(shè)。?? #p#分頁標題#e#