行政干預(yù)頻頻出手成執(zhí)行障礙 司法權(quán)威受損催生高層大手筆

???? 行政干預(yù)執(zhí)行的幾種表現(xiàn)

????采取打招呼、批條子、強(qiáng)令等方式非法干預(yù)、阻礙人民法院依法執(zhí)行案件

????煽動群眾暴力抗拒法院執(zhí)行

????負(fù)有法定協(xié)助人民法院依法執(zhí)行案件職責(zé)，拒不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)??????

　　行政干預(yù)的演變

????過去的干預(yù)往往以指示、批條子等書面形式直接表現(xiàn)出來，現(xiàn)在則往往以某領(lǐng)導(dǎo)的口信、電話等非書面形式進(jìn)行干預(yù)，讓受案法院、案件承辦法官左右為難。

????執(zhí)行難發(fā)展趨勢

????1986年以前，當(dāng)事人對生效的法律文書的自覺履行率為70%，之后逐年下降，到了1996年，10年間債權(quán)人的申請執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，截至1999年6月份，全國法院共積存未執(zhí)行案件85萬件，標(biāo)的金額總計2590億元。僅2003年，全國各級法院未執(zhí)行案件就達(dá)36萬件。??????

????從來沒有這么嚴(yán)厲，也從來沒有這么細(xì)膩。

????6月21日，新華社播發(fā)了中央紀(jì)委、最高人民法院、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出的通知，通知要求各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民法院在辦理黨員和國家行政機(jī)關(guān)工作人員非法干預(yù)人民法院執(zhí)行工作的案件中溝通情況，建立典型案例通報制度，切實解決人民法院“執(zhí)行難”問題。

????通知指出，“……黨員和國家行政機(jī)關(guān)工作人員濫用權(quán)力，采取打招呼、批條子、強(qiáng)令等方式非法干預(yù)、阻礙人民法院依法執(zhí)行案件的；煽動群眾暴力抗拒法院執(zhí)行的……”將被立案查處。

????“中央規(guī)格的文件出現(xiàn)這樣嚴(yán)厲的字眼，甚至將行政干預(yù)的手段都直接了當(dāng)?shù)狞c出來，確實前所未有?！币晃婚L期關(guān)注執(zhí)行難問題的法律界人士看到這條新聞時，感嘆不已。

????“這么明確的舉措肯定會對解決執(zhí)行難問題起到相當(dāng)不錯的作用，法院、紀(jì)檢監(jiān)察等部門顯然已經(jīng)充分認(rèn)識執(zhí)行難問題的嚴(yán)重性，”北京大學(xué)法學(xué)院教授潘劍峰說，“‘通知’更重要和更長遠(yuǎn)的意義在于，它告誡了那些干預(yù)司法的行政機(jī)關(guān)工作人員，一定要樹立起司法權(quán)威的意識和習(xí)慣。”

　　執(zhí)行難由來二十年前發(fā)端一直“高燒不退”

????執(zhí)行難是一個既陳舊而又至今保持著極高關(guān)注度的話題。

????“執(zhí)行難這個詞是哪位有識之士‘發(fā)明’的，無從考究，但這切實是人們對大量生效的法律文書長期得不到執(zhí)行的形象描述?！北本┐髮W(xué)法學(xué)博士生戴銳說。

????執(zhí)行難問題是從何時產(chǎn)生的？它的發(fā)展軌跡是怎樣的？在翻閱大量資料后，戴銳理出了這樣一個大概的輪廓：

????20世紀(jì)80年代初期，出現(xiàn)了民事案件大量上升的趨勢，與審判力量不足的現(xiàn)實形成一對矛盾。

????20世紀(jì)80年代中期，執(zhí)行案件積壓現(xiàn)象開始出現(xiàn)。為解決這一問題，1982年民事訴訟法(試行)明確規(guī)定審執(zhí)分立的基本原則。各地法院開始設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這一時期的民事執(zhí)行是粗放型的，缺乏理論指導(dǎo)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)近似于“討債公司”。

????進(jìn)入90年代以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)糾紛的數(shù)量和類型不斷增多，法院收案和結(jié)案數(shù)也急劇膨脹，原有的執(zhí)行制度捉襟見肘，無力應(yīng)對。全國各地執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率一直持低不上?！胺砂讞l”的說法由此產(chǎn)生?！皥?zhí)行難”問題至此已演化為社會的熱點問題和人民法院的難點問題。

????認(rèn)識到執(zhí)行工作不規(guī)范給社會帶來的危害后，1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》對民事強(qiáng)制執(zhí)行作了31條簡單規(guī)定。 #p#分頁標(biāo)題#e#

????在以后的幾年中，有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的理論研究長足發(fā)展，最高人民法院也相繼頒布了一些司法解釋，但大都限于對執(zhí)行措施、執(zhí)行方法等具體問題的規(guī)定，包括《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》在內(nèi)，都沒有上升到執(zhí)行制度改革的層面。

????一組來自最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也形象地說明了執(zhí)行難的發(fā)展趨勢：1986年以前，當(dāng)事人對生效的法律文書的自覺履行率為70%，之后逐年下降，到了1996年，10年間債權(quán)人的申請執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，截至1999年6月份，全國法院共積存未執(zhí)行案件85萬件，標(biāo)的金額總計2590億元。僅2003年，全國各級法院未執(zhí)行案件就達(dá)36萬件。

????執(zhí)行難持續(xù)高燒“批條子”“打招呼”是主因之一

????在最高人民法院給中央的《關(guān)于解決“執(zhí)行難”問題的報告》中，“執(zhí)行難”被形象地概括為：“被執(zhí)行人難找，被執(zhí)行財產(chǎn)難尋，協(xié)助執(zhí)行人難求，應(yīng)執(zhí)行財產(chǎn)難動。”

????一位多年從事執(zhí)行工作的法官對執(zhí)行難的表現(xiàn)作了一個比較全面的總結(jié)：

????由于當(dāng)事人方面的原因造成執(zhí)行難；

????有義務(wù)協(xié)助法院執(zhí)行的單位不積極協(xié)助，甚至妨礙執(zhí)行；

????一些人利用手中職權(quán)對法院執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行工作進(jìn)行干預(yù)，阻撓執(zhí)行；

????地方保護(hù)主義作祟；

????受委托執(zhí)行法院或協(xié)助執(zhí)行法院不配合，不協(xié)助，使委托、協(xié)助執(zhí)行案件執(zhí)行效率降低；

????執(zhí)行機(jī)關(guān)自身的原因造成的執(zhí)行不力……

????“執(zhí)行難的表現(xiàn)種類之繁多，原因之復(fù)雜，實在令人眼花繚亂?！边@位法官說，“其中很關(guān)鍵的一點是，對執(zhí)行難的準(zhǔn)確含義也是模棱兩可。”

????這種模糊一直延續(xù)到20世紀(jì)90年代后期，在學(xué)界和司法界的激烈討論中，終于有了一個較為統(tǒng)一和深刻的認(rèn)識。來自最高人民法院的聲音這樣描述：所謂執(zhí)行難，是指有條件執(zhí)行，但是由于主客觀方面的原因執(zhí)行不下去，比如受到人情案、關(guān)系案的影響，受到地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義的影響，或者強(qiáng)制執(zhí)行將出現(xiàn)不良的社會后果，執(zhí)行不下去，這才叫執(zhí)行難。如果被執(zhí)行人本來就沒有財產(chǎn)，那屬于當(dāng)事人應(yīng)自行承擔(dān)的經(jīng)營風(fēng)險，不能歸為執(zhí)行難。

????這種描述直接點明了“行政干預(yù)”和“地方保護(hù)主義”是造成執(zhí)行難的重要原因。對于這一點，處于執(zhí)行第一線的基層法官最有體會。

????遼寧省沈陽市一位基層執(zhí)行法官說：“現(xiàn)在很多執(zhí)行案件有當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)批條，甚至一個案件當(dāng)事雙方都有領(lǐng)導(dǎo)批示，讓人無所適從。”

????山東省濟(jì)南市中級人民法院一名執(zhí)行法官說：“在辦案中遇到的行政干預(yù)太厲害了。一些部門的領(lǐng)導(dǎo)找院長、找法官，批條子、打招呼，有的壓力我們頂住了，能夠堅持把款執(zhí)行到位，有的實在沒辦法，只能給申請執(zhí)行人發(fā)放債權(quán)憑證，匆匆了事?！?

????最高人民法院執(zhí)行辦副主任葛行軍也對媒體坦言，當(dāng)前一些領(lǐng)導(dǎo)身邊有一個龐大的權(quán)力市場，有些人就是利用領(lǐng)導(dǎo)批條賺錢。有的人給甲方批了，再給乙方批，對法院執(zhí)行工作干擾很大。

????“隨著法治觀念的不斷深入，行政干預(yù)由直接干預(yù)變?yōu)殚g接干預(yù)，由顯性干預(yù)變?yōu)殡[性干預(yù)?！敝袆?a href='http://www.shkps.cn/lyushishiwusuo/5.html' target='_blank' data-horse>律師事務(wù)所律師姜梅介紹說，過去的干預(yù)往往以指示、批條子等書面形式直接表現(xiàn)出來，現(xiàn)在則往往以某領(lǐng)導(dǎo)的口信、電話等非書面形式進(jìn)行干預(yù)，讓受案法院、案件承辦法官左右為難，遲疑中無形延誤了執(zhí)行時機(jī)和期限，使法院執(zhí)行工作陷入不能自控的困境和怪圈。 #p#分頁標(biāo)題#e#

????行政干預(yù)導(dǎo)致的法院執(zhí)行難不僅影響了建設(shè)法治和誠信政府的進(jìn)程，也影響了社會穩(wěn)定和人心安定。

????行政干預(yù)頻發(fā)法院執(zhí)行工作困難重重

????“在執(zhí)行難的問題上，有些干預(yù)還導(dǎo)致了暴力抗法事件的發(fā)生?！币晃环ü僬f。

????不久前發(fā)生在寧夏靈武市的那起轟動媒體的事件就是一個典型。靈武市法院12名執(zhí)行干警在執(zhí)行一起債務(wù)糾紛時，被曾身為靈武市白土崗村黨支部書記的吳金才糾集百余人圍毆，多人受傷。

????事件緣起于一起普通的民間借貸糾紛。吳金才在被申請執(zhí)行人吳生祥的還款協(xié)議上，作為擔(dān)保執(zhí)行人簽了名。

????2006年3月，協(xié)議到期后，被申請執(zhí)行人吳生祥仍拒絕履行還款協(xié)議，靈武市法院遂于3月20日依法裁定追加擔(dān)保執(zhí)行人吳金才為本案的被執(zhí)行人。此時，吳金才自恃自己的特殊身份，拒不履行擔(dān)保執(zhí)行義務(wù)，并煽動群眾圍攻、謾罵、污辱、毆打執(zhí)行人員將近十小時。

????而更讓人吃驚的是這起暴力抗法事件之后的一個調(diào)查：靈武市歷年來未執(zhí)行的積存案件中，近四分之一涉及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會干部。

????無獨有偶。一起發(fā)生在河南省柘城縣的簡單案件，隨著法院生效判決的執(zhí)行，也引出了一連串奇怪的案情：縣長批示后解除查封，私自變賣法院查封財產(chǎn)不受追究，債權(quán)人子女無故被停發(fā)工資，企業(yè)為逃避債務(wù)得以順利“破產(chǎn)”，指令執(zhí)行的基層法院進(jìn)退兩難……

????“批示”帶來的壓力，致使柘城縣法院執(zhí)行中止。

????出席十屆全國人大四次會議的人大代表在審議兩高報告時，格外關(guān)注“執(zhí)行難”問題。常金月代表談起自己經(jīng)歷的一起執(zhí)行案件時仍非常氣憤。被執(zhí)行人是外省的一家酒店，在執(zhí)行過程中這家酒店被查封，應(yīng)該說具備執(zhí)行條件，但就是因為當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)一句話，一拖就是5年。

　　維護(hù)司法權(quán)威執(zhí)行難痼疾催生大手筆

????在執(zhí)行難似乎成為了社會痼疾之時，這一問題也開始走進(jìn)中央高層的視角，并由此引出了著名的中發(fā)[1999]11號中共中央文件《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)的通知》。

????權(quán)威人士評價說，這是“建國以來破天荒的以中共中央名義來解決一個具體司法問題”，“既說明黨中央對法院工作的高度重視，也說明法院執(zhí)行難到了相當(dāng)嚴(yán)重必須切實加以解決的程度?！?

????這一著名文件的出臺背景曾引起種種猜測。一個得到普遍認(rèn)同的版本是：最高人民法院連續(xù)發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)行工作、解決執(zhí)行難的司法解釋被置若罔聞，很多本來是具有規(guī)范意義的司法解釋在地方黨委、政府和普通百姓心目中成了只有對內(nèi)效力的“內(nèi)部流通糧票”。1999年1月7日，中央政治局聽取了最高人民法院黨組關(guān)于執(zhí)行難的專題情況匯報后，于當(dāng)年的7月7日，以中共中央文件的名義下發(fā)了這一被譽為“法院解決執(zhí)行難的尚方寶劍”的文件。

????隨后，中央紀(jì)委、國家監(jiān)察部下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)肅查處解決執(zhí)行難工作中違法違紀(jì)問題的通知》(中紀(jì)發(fā)[1999]17號)。

????2002年，“切實解決執(zhí)行難問題”被寫進(jìn)了黨的十六大報告中，這也被輿論認(rèn)為“標(biāo)志著人民法院的執(zhí)行工作從此邁入新紀(jì)元”。

????2005年，中央政法委下發(fā)《中共中央政法委關(guān)于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》(中央政法委[2005]52號)。通知明確提出，“要建立國家執(zhí)行威懾機(jī)制”。

????通知中的一句話意味深長：“當(dāng)前一些地方人民法院執(zhí)行難問題尚未得到根本性解決，必須采取得力措施，切實解決執(zhí)行難問題。” #p#分頁標(biāo)題#e#

????“法院的執(zhí)行工作存在的問題和面臨的困難仍很突出”，最高人民法院執(zhí)行辦主任俞靈雨對當(dāng)前執(zhí)行工作評價道。

????“這是一個信號，之后必會有大手筆動作?！狈治鋈耸恐赋觥?

????果然，6月21日，中央紀(jì)委、最高人民法院、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出了這份前所未有的“聲色俱厲”的通知。

????在對這份通知可能帶來的效果表示樂觀的同時，北京大學(xué)法學(xué)院教授潘劍鋒也冷靜地指出，貫徹這些措施時要注意兩點：一方面避免破壞黨員和國家行政機(jī)關(guān)工作人員正常的工作秩序；另一方面，行政干預(yù)造成執(zhí)行難，有的出于地方保護(hù)主義、有的出于部門保護(hù)主義，有的是以權(quán)謀私，應(yīng)分別確定更細(xì)的規(guī)則來對待。潘劍鋒建議，出臺更細(xì)的規(guī)則，以使這項舉措更具有可行性。

　　徹底解決問題單獨立法根治執(zhí)行難病灶

????實際上，自執(zhí)行難現(xiàn)象在司法實踐中凸顯以來，學(xué)界及司法界就未曾停息過對于這一司法病灶根源的探索，各方都在尋求解決這一問題的最佳路徑。

????中國政法大學(xué)教授楊榮馨認(rèn)為，化解執(zhí)行難，要加強(qiáng)執(zhí)行立法。作為“中國強(qiáng)制執(zhí)行法試擬稿”課題組的負(fù)責(zé)人，他全程參與了相關(guān)立法起草論證。

????楊榮馨說，我國現(xiàn)行的立法，是把強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定在民事訴訟法中。其30余個條文，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足極其復(fù)雜而又重要的執(zhí)行工作的需要，雖有眾多司法解釋，但效力有限無法提供完整的執(zhí)行法律框架。

????楊榮馨透露，擬定中的強(qiáng)制執(zhí)行法在強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)涵范圍上將是寬領(lǐng)域的，除了傳統(tǒng)的民事執(zhí)行的內(nèi)容外，還將包括行政訴訟生效法律文書的強(qiáng)制執(zhí)行、刑事訴訟生效法律文書中財產(chǎn)部分的強(qiáng)制執(zhí)行、某些行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行；甚至包括仲裁裁決、公證債權(quán)文書等非訴法律文書的執(zhí)行，力求建立一個完善的執(zhí)行法律框架。

????除了學(xué)界，司法界的動作也頻頻刺激著人們的神經(jīng)：鄭州市中級人民法院近日曝光的拒不履行法定義務(wù)的“賴賬戶”，其中包括鎮(zhèn)長、局長等數(shù)名政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。

????“法律面前，沒有什么局長，沒有什么鎮(zhèn)長?！痹撛簣?zhí)行局一負(fù)責(zé)人說。（通訊員 邱莉）