在寧夏銀川市擺水果攤的董林已經(jīng)經(jīng)營(yíng)了快十年了，他家在永寧縣農(nóng)村。做小生意這么多年，賺了些錢(qián)，在銀川市買(mǎi)了營(yíng)業(yè)房。銀川市放寬戶口限制已有兩年，小兩口卻沒(méi)有去辦理遷戶手續(xù)。

????“城市戶口”為何對(duì)董林沒(méi)有吸引力？他告訴《瞭望》新聞周刊：“我打聽(tīng)過(guò)了，換了銀川市戶口沒(méi)有什么實(shí)際意義，低保享受不了，醫(yī)保享受不了，除了孩子上學(xué)外，沒(méi)什么實(shí)惠。社會(huì)生活方面照樣受歧視?！?

????近年來(lái)，全國(guó)十多個(gè)省市探索實(shí)施了進(jìn)一步改革戶籍管理制度的政策措施，主要是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，進(jìn)一步放寬夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母（簡(jiǎn)稱“三投靠”）落戶的條件限制，進(jìn)一步放寬對(duì)投資、興辦實(shí)業(yè)和購(gòu)房人員的落戶政策，進(jìn)一步放寬各類人才落戶政策，探索建立居住證制度等。有關(guān)戶政管理部門(mén)負(fù)責(zé)人日前指出，這些戶籍改革措施解決了一些現(xiàn)實(shí)的突出問(wèn)題，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和加快城市化進(jìn)程方面起到了積極的作用。

????隨著戶籍制度改革向深水區(qū)推進(jìn)，一些地方開(kāi)始感受到多種壁壘。《瞭望》新聞周刊近日在河南、廣東、寧夏等省區(qū)進(jìn)行戶籍制度改革調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，率先推動(dòng)“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統(tǒng)一為“居民戶口”，但一到落實(shí)相關(guān)政策和附加的社會(huì)福利待遇時(shí)，差別常常就浮現(xiàn)出來(lái)。城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會(huì)不公仍舊不少，諸如社會(huì)地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)等等并沒(méi)有完全消除，這些壁壘正制約著戶籍管理制度改革的進(jìn)程。

????接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位專家認(rèn)為，全面推進(jìn)戶籍改革的目標(biāo)是解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問(wèn)題，讓?xiě)艨诨貧w本位。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的，不研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進(jìn)。

　　瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)戶籍一體化目標(biāo)

《瞭望》新聞周刊就戶籍制度改革專題調(diào)查時(shí)了解到，我國(guó)許多地方新一輪戶籍改革的主要特點(diǎn)是以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo)，旨在通過(guò)全面推進(jìn)改革，打破原有的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。

????據(jù)廣東省公安廳介紹，廣東省全面推進(jìn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)，近年來(lái)經(jīng)省公安廳擬定后，已于2005年11月報(bào)請(qǐng)省政府審定，目前仍在審定中。這次改革意見(jiàn)中提出：在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)、自理口糧及其他類型的戶口性質(zhì)，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍登記管理一體化；按照在實(shí)際居住地登記戶口的原則，建立并完善實(shí)有人口登記管理制度。

????記者在佛山市采訪時(shí)了解到，佛山市政府已于2004年7月頒布并實(shí)施了一元化戶籍管理制度改革的總體意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則，要求改變現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理模式，統(tǒng)一全市戶籍管理。從2004年7月1日起，佛山市轄區(qū)戶籍人口統(tǒng)一登記為“佛山市居民戶口”，取消了原有的戶口性質(zhì)的劃分。市里還提出，條件成熟時(shí)，將實(shí)行本市居民戶口五區(qū)互通。

????“過(guò)去的戶籍改革主要是為解決戶口管理中的突出問(wèn)題，現(xiàn)在基本上是實(shí)行按實(shí)際居住地登記戶口”。河南省公安廳戶政辦主任黃清太在接受采訪時(shí)介紹說(shuō)，這是目前河南全省較為統(tǒng)一的戶籍改革內(nèi)容，即按有合法固定住所為條件，按實(shí)際居住地進(jìn)行戶籍登記。鄭州市公安局戶政科科長(zhǎng)馮建坤介紹，鄭州市在2003年就取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，實(shí)行一元制管理，統(tǒng)稱為“居民戶口”。

????據(jù)記者了解，2005年河南省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見(jiàn)》，今年又出臺(tái)了《關(guān)于城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，這兩個(gè)文件都涉及到進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革問(wèn)題。黃清太介紹說(shuō)：“根據(jù)省里的意見(jiàn)，省公安廳最近也出臺(tái)了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戶籍改革的意見(jiàn)，原則上確定：取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)稱為居民戶口，改二元制為一元制?！?#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????河南省發(fā)改委調(diào)研員張富生告訴記者，最近公布的《河南省城鎮(zhèn)化“十一五”規(guī)劃》已明確提出，河南省將按照城鄉(xiāng)一體化要求，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理，在全省推行按實(shí)際居住地進(jìn)行登記的戶籍管理制度。此前，河南省的鶴壁、濟(jì)源和鞏義、偃師、新鄭、義馬、舞鋼等7個(gè)試點(diǎn)城市開(kāi)展了城鄉(xiāng)一體化工作，城鄉(xiāng)居民將按照實(shí)際居住地址統(tǒng)一登記為“居民戶口”。??

?? 不斷放寬準(zhǔn)入和遷移條件

????河南省公安廳戶政辦主任黃清太告訴《瞭望》新聞周刊，河南新一輪戶籍改革的內(nèi)容還包括：直系親屬投靠不受年齡、婚齡限制；規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)人均土地不足三分的“城中村”農(nóng)民，成建制地轉(zhuǎn)為城市居民；大中專畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人才可自愿選擇就業(yè)居住地，先落戶再就業(yè)。他說(shuō)：“隨著戶籍改革的進(jìn)程，對(duì)這幾大類人口的遷移準(zhǔn)入條件正逐步放寬。”

????在河南省鶴壁市，城鄉(xiāng)一體化戶籍改革也有新的特點(diǎn)，如取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃限制，實(shí)行有合法固定住所、有穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源條件下的準(zhǔn)入制度；前來(lái)投資、興辦實(shí)業(yè)和購(gòu)房，不受時(shí)間長(zhǎng)短、投資數(shù)額、納稅數(shù)額的限制即可遷入；取消了夫妻投靠在居住時(shí)間上的限制，取消了父母投靠子女對(duì)身邊有無(wú)子女的限制，取消了子女投靠父母對(duì)子女年齡的限制；增加了投資投勞人員、外來(lái)務(wù)工人員符合一定條件即可入戶的內(nèi)容。

????而新鄉(xiāng)市出臺(tái)的深化戶籍制度改革政策，則針對(duì)外來(lái)投資、經(jīng)商、購(gòu)房人員和技術(shù)性人才放寬了條件，在2001年戶籍改革的基礎(chǔ)上，取消了勞動(dòng)合同、資金規(guī)模、務(wù)工年限、親屬隨遷的限制，降低了城市準(zhǔn)入門(mén)檻。市公安局戶政科副科長(zhǎng)程英武說(shuō)：“這等于打破了當(dāng)前戶籍政策的底線。”

????廣東省公安廳介紹，廣東省將建立不同城市的準(zhǔn)入制度，以準(zhǔn)入條件取代各類進(jìn)城人口控制指標(biāo)；解決投資遷移與技術(shù)遷移問(wèn)題，進(jìn)一步放寬科技人員來(lái)工作的入戶條件，鼓勵(lì)投資置業(yè)的人員辦理省內(nèi)戶口；進(jìn)一步放寬直系親屬投靠的入戶條件，切實(shí)解決夫妻及未成年子女的投靠入戶問(wèn)題；在全省的總體框架下，各地可以根據(jù)自身的發(fā)展要求，制定相應(yīng)的人口遷移政策。

????近年來(lái)，廣東各地公安機(jī)關(guān)積極探索本地區(qū)的城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革。廣州市在2003年以來(lái)先后推出了多項(xiàng)政策，改革了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和人口增長(zhǎng)調(diào)控管理辦法，取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制計(jì)劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準(zhǔn)入條件取代按計(jì)劃指標(biāo)審核落戶的辦法。

????深圳市也相繼調(diào)整了戶口遷移政策，出臺(tái)了多份配套文件，全部取消了“農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)，新增投資納稅入戶政策，并將夫妻投靠的年限放寬至2年。中山市也于今年5月出臺(tái)了戶籍遷移若干規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，放寬對(duì)落戶條件的限制。其他中小城市對(duì)夫妻投靠、老人投靠子女入戶基本上已不設(shè)條件限制。

????佛山、中山等地實(shí)施了大學(xué)本科以上人才先入戶后就業(yè)的政策；韶關(guān)、江門(mén)等地對(duì)暫住一定年限以上，有固定住所和穩(wěn)定生活來(lái)源即可辦理入戶；汕頭、珠海、清遠(yuǎn)、惠州、茂名等地的居民則可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或自建一定規(guī)模的合法住房辦理入戶。

????為完善流動(dòng)人口管理服務(wù)工作，促進(jìn)人才引進(jìn)，上海、山東、重慶和遼寧省沈陽(yáng)市相繼建立了居住證制度。山東省規(guī)定，凡屬該省引進(jìn)的人才，發(fā)給《山東省外來(lái)人才居住證》，享受當(dāng)?shù)鼐用竦耐却?。重慶市則在暫住人口中全面實(shí)施居住證制度，取代原有的暫住證。沈陽(yáng)市于2003年開(kāi)展了人才居住證的辦理工作，從2006年5月1日起，該政策的辦理對(duì)象已擴(kuò)大到暫住人口。

????配套政策仍難到位

????河南省鶴壁市居民張漢其由農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)成城市戶口后發(fā)現(xiàn)，這只是名稱上的不同，計(jì)生、醫(yī)療、低保等政策待遇還是按農(nóng)村待遇，只有孩子上學(xué)享受城市戶口便利。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????鶴壁市建設(shè)局副局長(zhǎng)彭樹(shù)勇介紹說(shuō)，戶籍制度改革，農(nóng)民的積極性是關(guān)鍵，但據(jù)調(diào)查，鶴壁市有84%以上的農(nóng)民不愿意放棄土地承包權(quán)，對(duì)換戶口沒(méi)有積極性。相當(dāng)多的人進(jìn)了城也不愿遷戶口，因?yàn)檫w了戶就不能享受農(nóng)村合作醫(yī)療、兩免一補(bǔ)等優(yōu)惠政策，而城市的社會(huì)福利待遇一時(shí)又享受不到。很多打工、做買(mǎi)賣(mài)的人也沒(méi)有遷戶口的動(dòng)力。

????鶴壁市衛(wèi)生局副局長(zhǎng)王玉峰介紹說(shuō)，雖然戶口改了，但是目前的政策是農(nóng)民遷戶后，暫時(shí)不能享受城市醫(yī)保，允許5年內(nèi)繼續(xù)享受農(nóng)村合作醫(yī)療，由城市衛(wèi)生部門(mén)指定衛(wèi)生醫(yī)療點(diǎn)就醫(yī)。

????記者在鄭州、銀川、新鄉(xiāng)、鶴壁、廣東佛山、東莞等城市采訪中發(fā)現(xiàn)，一些群眾對(duì)戶籍改革存在不滿情緒。寧夏固原市許多農(nóng)轉(zhuǎn)非的群眾由于長(zhǎng)年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補(bǔ)等農(nóng)村優(yōu)惠措施，紛紛要求非轉(zhuǎn)農(nóng)，在戶口上呈現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。

????為什么出現(xiàn)這種情況？河南、廣東、寧夏等省區(qū)公安部門(mén)反映，其實(shí)戶口改革的難點(diǎn)不在戶口本身，而是戶口背后附帶的社會(huì)利益。說(shuō)簡(jiǎn)單點(diǎn)，公安部門(mén)可以迅速將戶口變更，但由于配套改革成本很高，致使社會(huì)各部門(mén)的配套政策一時(shí)難以到位。

????戶口遷移的限制減少，城市人口機(jī)械增長(zhǎng)速度可能加快，隨之給城市最低生活保障、優(yōu)撫安置、教育以及基礎(chǔ)設(shè)施等造成壓力。湖南省預(yù)測(cè)，2006年至2010年，全省城鎮(zhèn)人口機(jī)械增長(zhǎng)約564萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)將增加78萬(wàn)人，未來(lái)5年城市生活、生產(chǎn)污水處理量將增加5.1億立方米。廣東省預(yù)測(cè)，2006年至2010年，農(nóng)村人口進(jìn)入城市落戶約為480萬(wàn)人，優(yōu)撫安置費(fèi)用每年將以10%的速度遞增。

????鶴壁市有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè)，放寬準(zhǔn)入后鶴壁市受沖擊最大的是教育、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。如對(duì)社會(huì)保障資金額很大，每增加一名參保人員需增加管理成本21.65元／年。而在城市低保方面，需要資金26460萬(wàn)元，凈增加財(cái)政支出23500萬(wàn)元。如果上級(jí)不加大轉(zhuǎn)移支付力度，鶴壁市資金缺口太大，無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

????實(shí)施戶改至2010年，鶴壁預(yù)計(jì)增加10萬(wàn)城市常住人口，需要新增住房300萬(wàn)平方米左右。拉大城市框架，進(jìn)行道路、供排水、污水處理、供熱、燃?xì)夤芫W(wǎng)、垃圾處理、城市綠化、市政公共設(shè)施等各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需增加道路建設(shè)投入6.75億元、供排水、污水、供熱管網(wǎng)建設(shè)投入4.68億元，加上垃圾處理廠建設(shè)、城市綠化、市政設(shè)施等合計(jì)投入約需12億元。

????所有這些，都是對(duì)財(cái)政的壓力。由于鶴壁市沒(méi)有申請(qǐng)改革專項(xiàng)資金，試圖探索一條具有普遍意義的戶改之路，而對(duì)巨額資金缺口，只能采取過(guò)渡性措施，戶口雖改，配套政策暫時(shí)不能跟進(jìn)，在醫(yī)療、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)、退伍安置等諸多方面仍然按過(guò)去的辦法區(qū)別對(duì)待，過(guò)渡期為5年。但是5年之后怎么辦，仍然沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法。

????廣東省佛山市實(shí)行城鄉(xiāng)一體化后，由于一些配套政策難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各部門(mén)仍按自己的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)數(shù)字和執(zhí)行政策。如在村改居方面，民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)還有476個(gè)村，而農(nóng)業(yè)部門(mén)考慮到有些村改居沒(méi)有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，只是名稱變化，便統(tǒng)計(jì)還有580多個(gè)村。計(jì)生部門(mén)在戶口一元化后還保持二元管理，繼續(xù)執(zhí)行廣東省的計(jì)生辦法，甚至超生罰款也還是兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即城市戶口超生罰14萬(wàn)元，農(nóng)村戶口超生罰8萬(wàn)元。此外，各地一個(gè)普遍存在的問(wèn)題是復(fù)員軍人的安置問(wèn)題，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)一體化。還是城市、農(nóng)村區(qū)別對(duì)待。

?? 破除壁壘需綜合改革

????一些專家指出，如果城市公共產(chǎn)品與服務(wù)不能承載過(guò)多人口，新進(jìn)城的人就有很多相關(guān)利益享受不到。因此戶籍制度改革要想切實(shí)取得成效，不能靠戶口一遷了之，而要著眼于搞好綜合配套改革。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????寧夏回族自治區(qū)公安廳治安總隊(duì)政委梁曉明認(rèn)為，目前開(kāi)展戶籍管理制度改革，其重點(diǎn)和難點(diǎn)應(yīng)該是相配套的政策和制度設(shè)計(jì)，并且無(wú)論從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，還是從維護(hù)公民權(quán)益、保障群眾利益的角度，這些政策和制度都必須進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

????有關(guān)專家為此建議：一是要逐步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、在不同地區(qū)間的有序流動(dòng)。

????二是要建立更大覆蓋面的社會(huì)保障制度。擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等保險(xiǎn)制度的覆蓋面，建立適合農(nóng)村地區(qū)，并與城鎮(zhèn)銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；完善適合城鎮(zhèn)靈活就業(yè)群體（包括外來(lái)工、農(nóng)民工、離鄉(xiāng)又離土的農(nóng)民）的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，以及對(duì)城鎮(zhèn)困難群眾的醫(yī)療救助制度；抓緊健全覆蓋城鄉(xiāng)的多層次醫(yī)療服務(wù)體系，保障農(nóng)村人口遷移與就業(yè)的安全有序。

????三是要積極推動(dòng)城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，最大限度地滿足城鄉(xiāng)居民多樣化的學(xué)習(xí)需求、就業(yè)需求和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需求。

????四是積極探索城鄉(xiāng)一體化征兵、優(yōu)撫安置新機(jī)制。其他與戶籍改革有關(guān)的土地、選舉等制度和政策，也應(yīng)積極開(kāi)展調(diào)查研究，密切配合，及時(shí)作出相應(yīng)的改革和調(diào)整。認(rèn)真做好戶籍管理制度改革后的計(jì)劃生育工作銜接。

????一些地方反映，鑒于戶籍改革涉及的教育、社會(huì)保障、農(nóng)村土地承包等多項(xiàng)政策均屬國(guó)家法律法規(guī)和中央事權(quán)調(diào)整范圍，建議國(guó)務(wù)院和相關(guān)主管部門(mén)提請(qǐng)全國(guó)人大修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，調(diào)整國(guó)家宏觀指導(dǎo)政策。

????專家認(rèn)為，戶籍改革還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分類指導(dǎo)，兼顧不同地區(qū)的特殊性。我國(guó)人口總量大，地區(qū)分布不均衡，加之城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)尚未扭轉(zhuǎn)，在戶口遷移政策以及其他相關(guān)政策的調(diào)整方面，既要確保基本政策的全國(guó)統(tǒng)一，又要兼顧各地的不同情況，特別是城市的綜合承受能力，給地方足夠的自主權(quán)。如上海、廣州等地提出，戶籍管理制度改革要充分考慮特大城市與中小城市的不同情況，允許北京、上海、廣州等特大城市根據(jù)地方實(shí)際，制定具體政策?！跷?《瞭望》新聞周刊記者 程紅根 黃會(huì)清 肖文峰