第一條 為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協調城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

　　【釋義】本條是關于本法立法目的的規(guī)定。

　　一、城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府對一定時期內城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的建設布局、土地利用以及經濟和社會發(fā)展有關事項的總體安排和實施措施，是政府指導和調控城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的基本手段之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃不是指一部規(guī)劃，而是由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成的有關城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的規(guī)劃體系。

　　在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺以前，我國有關城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的法律、行政法規(guī)有《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過、1990年4月1日起施行）和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》（1993年5月7日國務院令第116號公布、1993年11月1日起實施），簡稱“一法一條例”?！耙环ㄒ粭l例”實施十多年來，對于加強城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和管理，遏制城市和鄉(xiāng)村的無序建設、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，促進城鄉(xiāng)健康協調發(fā)展起到了重要的作用。但是，隨著近年來城鎮(zhèn)化進程的加快和社會主義市場經濟體系的逐步建立，原有的以“一法一條例”為基礎的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制、機制遇到了一些新的問題：

　　1．城鄉(xiāng)之間的聯系越來越緊密，城市的經濟社會發(fā)展對其周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展起到了積極的帶動作用，鄉(xiāng)村也為城市的發(fā)展提供了有力的支持，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展日益交融。但“一法一條例”所確定的規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結構基礎上的，城市規(guī)劃法不涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃和管理，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》不涉及建制鎮(zhèn)以上的城市規(guī)劃和管理。這種就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制度與實施模式使得城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺乏統籌考慮和協調，影響城鄉(xiāng)協調發(fā)展，已經不適應城鄉(xiāng)統籌的需要。

　　2．一些地方在城市建設中脫離實際，不顧環(huán)境資源承載能力和經濟條件，擅自變更規(guī)劃，批準開發(fā)建設，盲目擴大城市建設規(guī)模，貪大求洋，急功近利，搞“政績工程”、“形象工程”，浪費了有限的土地資源，加劇了用地矛盾，造成了不良的社會影響。

　　3．規(guī)劃的編制和實施過程缺乏充分的專家論證和廣泛的社會參與程序，使得行政權力失去了必要的制約，規(guī)劃的科學性和嚴肅性有待進一步提高。

　　4．《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》雖然對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃作了一定的規(guī)范，但鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理仍然薄弱。有的鄉(xiāng)、村莊沒有規(guī)劃，無序建設；有的鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，未能體現農村特點，難以滿足農民生產和生活需要。

　　5．原有的城市規(guī)劃僅從城市自身發(fā)展的需要出發(fā)，難免導致區(qū)域性的基礎設施重復建設和資源浪費，也會產生城鎮(zhèn)體系布局不當的問題。而長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等地區(qū)飛速發(fā)展的密集城市群建設迫切需要統籌規(guī)劃、協調發(fā)展。

　　6．土地使用制度和國家投資體制改革需要對原有“一法一條例”規(guī)定的規(guī)劃實施制度作相應調整。比如，隨著國有土地使用權的取得方式由主要通過劃撥方式取得向主要通過出讓方式取得，投資體制以項目建設一律須經審批轉變?yōu)閷徟?、核準、備案相結合，以備案為主，建設用地規(guī)劃許可證的申請、批準、發(fā)放程序也需要作出相應調整。

　　7．“一法一條例”規(guī)定的法律責任過于原則，迫切需要針對城鄉(xiāng)建設活動中發(fā)生的違法行為的新情況、新特點對原有的法律責任規(guī)定予以修改和完善，如增加對有關主管部門違法行為的法律責任規(guī)定，進一步提高對違法建設行為的處罰力度等。

　　總之，我國正處于經濟社會快速發(fā)展變化的時期，為城鎮(zhèn)化發(fā)展服務的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度也應當與時俱進，有必要根據城鄉(xiāng)建設和規(guī)劃管理新情況，對原有的“一法一條例”所確定的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度作出相應的調整。

　　二、按照本條的規(guī)定，本法的立法目的主要包括以下三方面：

　　1．加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。規(guī)劃是人民政府行政管理權的重要內容之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理就是要組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃，并對城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的土地使用和各項建設的安排實施規(guī)劃控制、指導和監(jiān)督檢查。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作具有全局性、綜合性，只有依法加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理，才能使依法批準的各類城鄉(xiāng)規(guī)劃得以落實，有序規(guī)范各項城鄉(xiāng)建設活動。因此，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的直接目的。

　　2．協調城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是本法的直接目的，但立法不能僅為了加強規(guī)劃管理。將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實施以及監(jiān)督檢查活動納入法制化軌道，依法規(guī)范、管理城鄉(xiāng)建設活動，其根本目的在于以人為本，實現城鄉(xiāng)空間協調布局，為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境。

　　3?促進經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展。好的城鄉(xiāng)規(guī)劃應當立足當前、面向未來、統籌兼顧、綜合布局，要處理好局部利益與整體利益、近期建設與長遠發(fā)展、經濟建設與環(huán)境保護、現代化建設與歷史文化保護等一系列關系，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在引導城鄉(xiāng)發(fā)展中的統籌協調和綜合調控作用，促進城鄉(xiāng)經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展。