第四章 行政復(fù)議受理

　　第十七條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)接到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人;對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。

　　除前款規(guī)定外， 行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理。

　　【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議受理期限的規(guī)定。

　　行政管理相對人提出行政復(fù)議申請后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過對行政復(fù)議申請的審查，認(rèn)為該申請符合法定條件時，接受申請，并予以立案。通常人們把行政復(fù)議機(jī)關(guān)的這一活動，稱為行政復(fù)議的受理。

　　行政復(fù)議機(jī)關(guān)在收到行政復(fù)議申請書后，應(yīng)當(dāng)及時審查行政復(fù)議申請的內(nèi)容，并在一定期限內(nèi)作出是否受理的決定。如何合理規(guī)定這一期限，應(yīng)體現(xiàn)行政復(fù)議制度的效率原則，還得顧及實際操作中的可行性問題。行政復(fù)議法規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)接到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查”。

　　行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議申請進(jìn)行審查，是確保行政復(fù)議活動正常進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。做好這一工作，既可以保證管理相對人正確行使自己的權(quán)利;也可以避免行政復(fù)議機(jī)關(guān)盲目立案，為順利地開展行政復(fù)議活動創(chuàng)造有利條件。對于行政復(fù)議申請的審查，應(yīng)主要審查以下幾個方面的內(nèi)容，是否符合本法規(guī)定。

　　一、行政復(fù)議申請是否屬于行政復(fù)議的受案范圍

　　《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害了自己的合法權(quán)益，可以申請行政復(fù)議的具體受案范圍;第七條規(guī)定了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請的具體范圍;同時第八條還規(guī)定了關(guān)于行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，不是行政復(fù)議的受案范圍。還應(yīng)當(dāng)指出的是，對國防、外交等國家行為不服的，也不屬于申請行政復(fù)議的范圍。

　　二、行政復(fù)議申請是否超過法定期限;超過法定期限有無正當(dāng)理由

　　《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請;但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算?！?/p>

　　三、行政復(fù)議申請人是否符合條件

　　《行政復(fù)議法》第十條規(guī)定：“依照本法申請行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織是申請人。有權(quán)申請行政復(fù)議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復(fù)議。有權(quán)申請行政復(fù)議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復(fù)議。有權(quán)申請行政復(fù)議的法人或者其他組織終止的，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以申請行政復(fù)議。”申請人必須是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。

　　四、行政復(fù)議申請書是否符合條件

　　審查申請書的格式和內(nèi)容是否符合要求。《行政復(fù)議法》第十一條規(guī)定：“申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請，也可以口頭申請;口頭申請的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請人的基本情況、行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的主要事實、理由和時間。”申請人和被申請人的基本情況包括：申請人的姓名、性別、年齡、職業(yè)、住址等(法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人的姓名);被申請人的名稱、地址。

　　五、行政復(fù)議申請是否屬于本行政復(fù)議機(jī)關(guān)的管轄范圍#p#分頁標(biāo)題#e#

　　《行政復(fù)議法》第十二條規(guī)定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議?！钡谑龡l規(guī)定：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議。對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。”第十四條規(guī)定：“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟;也可以向國務(wù)院申請行政裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！钡谑鍡l還規(guī)定了對老百姓往往難以弄清楚向哪一個行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議的復(fù)雜情況，可以直接向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出申請，由該縣級地方人民政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)送。

　　六、行政復(fù)議申請?zhí)岢鲋?，是否已向人民法院提起訴訟

　　根據(jù)我國法律的規(guī)定，在管理相對人既可選擇請求行政復(fù)議又可選擇提起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議總是先于行政訴訟，如果對行政復(fù)議決定不服，管理相對人仍然可以提起行政訴訟。但是，這兩種程序不能同時進(jìn)行。管理相對人一旦提起行政訴訟，則表明其已放棄了行政復(fù)議救濟(jì)程序。

　　以上是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議申請進(jìn)行審查的幾個主要方面。經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查，符合本法規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)立案受理，決定受理的不需要再作出書面的行政處理決定，可以直接進(jìn)入行政復(fù)議審理階段，通知被申請人參加行政復(fù)議;如果認(rèn)為行政復(fù)議申請不符合法定要件，如：或者超過法定期間且無正當(dāng)理由，或者已經(jīng)提起行政訴訟，或者不屬本行政復(fù)議機(jī)關(guān)的管轄范圍，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，并書面告訴行政復(fù)議申請人不予受理的理由。

　　最后，應(yīng)該指出，第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對行政復(fù)議申請進(jìn)行審查的過程中，如果是由于行政復(fù)議申請書不符合要求，或應(yīng)提供的材料不足，而難以進(jìn)行審查和判斷的，應(yīng)該將行政復(fù)議申請書發(fā)還行政復(fù)議申請人，說明有關(guān)情況及問題，要求行政復(fù)議申請人在限期內(nèi)予以補(bǔ)正，然后再申請。

　　第二，發(fā)現(xiàn)下列情況，應(yīng)當(dāng)告知申請人：不符合申請人資格的，應(yīng)當(dāng)更換符合申請人資格的人申請;沒有明確被申請人的，應(yīng)當(dāng)查明被申請人后再申請;行政復(fù)議請求不具體的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充寫明;應(yīng)當(dāng)由申請人提供的事實根據(jù)沒有提供的，應(yīng)當(dāng)寫明案情事實，補(bǔ)充證據(jù)。

　　第三，對于符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。也就是說，在行政復(fù)議受理過程中，有些情況不是非此即彼，而是可以補(bǔ)救以符合受理要求的。這些做法符合行政復(fù)議法的立法意圖，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在受理日期的計算上，應(yīng)該是，“除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理?！薄?a href='http://www.shkps.cn/susong/3.html' target='_blank' data-horse>行政訴訟法》第四十二條也規(guī)定：“人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴?！毙姓?fù)議機(jī)關(guān)審查申請書、決定是否受理，關(guān)系到申請人的合法權(quán)益能否得到應(yīng)有的保護(hù)，行政機(jī)關(guān)違法的行政行為能否得到糾正，所以，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對申請書應(yīng)認(rèn)真地進(jìn)行審查，凡符合受理條件的都應(yīng)當(dāng)在接到申請書之日起，五日內(nèi)立案。申請人對行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第十八條 依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請的縣級地方人民政府，對依照本法第十五條第一款的規(guī)定屬于其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十七條的規(guī)定辦理。

　　【釋義】 本條是關(guān)于縣級人民政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請的規(guī)定。一般說來，應(yīng)該是行政復(fù)議的案件多于行政訴訟才合情理。但是，據(jù)了解，行政復(fù)議條例實施以后的前五年，全國行政復(fù)議案件總數(shù)不足十五萬起，低于同期各級人民法院受理行政訴訟案件總數(shù)(近二十萬起)。另據(jù)黑龍江省政府法制局調(diào)查，該省每年信訪、上訪數(shù)約六萬起，其中有關(guān)行政侵權(quán)、可以納入行政復(fù)議程序的占25—50%，依此估算，至少有一萬五千起可以成為行政復(fù)議案件。事實上，黑龍江各級行政機(jī)關(guān)每年所受理的行政復(fù)議案件總計不超過二千起。造成行政復(fù)議案件數(shù)量上不來的原因很多，但是，申請行政復(fù)議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復(fù)議不方便，是一個重要原因。

　　因此，這次制定行政復(fù)議法，特別注意堅持便民原則，不能讓老百姓處處感到不方便。如盡量減少行政復(fù)議案件的異地審理，方便申請人參與行政復(fù)議活動。法律規(guī)定，行政復(fù)議申請期限從目前規(guī)定的一般十五天延長到一般六十天;申請行政復(fù)議可以書面申請，也可以口頭申請;對老百姓往往難以弄清楚向哪一個行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議的復(fù)雜情況，他們可以直接向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出申請，由該縣級地方人民政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)送。如，《行政復(fù)議法》第十五條規(guī)定，申請人可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定轉(zhuǎn)送處理。

　　需要指出的是，在這種情況下，如果申請人能夠弄清楚應(yīng)該向哪一個行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，他們可以直接向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，這樣省時省力，最為理想，符合行政復(fù)議法的立法意圖。但是，有些復(fù)雜情況，申請人往往難以弄清楚向哪一個行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，規(guī)定他們還可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本條的規(guī)定辦理。這是為了方便申請人特殊規(guī)定的由縣級地方人民政府轉(zhuǎn)手的途徑。

　　依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請的縣級地方人民政府，接到行政復(fù)議申請后，區(qū)分兩種情況：對于屬于自己受理的行政復(fù)議申請，要依照本法第十七條的規(guī)定辦理;對依照本法第十五條第一款的規(guī)定屬于其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請人。需要強(qiáng)調(diào)的是，縣級人民政府有義務(wù)將申請人的行政復(fù)議申請按時轉(zhuǎn)送有關(guān)行政機(jī)關(guān)，而不是可做可不做。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十七條的規(guī)定辦理。

　　第十九條 法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。

　　【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系的規(guī)定。

　　本條涉及到以下幾個問題：

　　一、申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的關(guān)系

　　《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。法律。法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！币勒招姓V訟法的規(guī)定，在提起行政訴訟之前是否需要經(jīng)過行政復(fù)議，分為兩種情況：第一，在法律、法規(guī)沒有規(guī)定需要先向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服才能向人民法院起訴的情況下，當(dāng)事人可以先向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服再向人民法院起訴;也可以不經(jīng)過行政復(fù)議，直接向人民法院提起行政訴訟。這是一種由當(dāng)事人自己選擇的辦法，屬于這種情況的有：(1)行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為沒有法律、法規(guī)作為依據(jù)，也沒有可以參照的規(guī)章，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法的規(guī)定。比如，某地鄉(xiāng)政府要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)民一律在某月、某日開耕，否則，遲耕一日罰款五元，在這種情況下，被處罰的人可以先向縣級人民政府有關(guān)主管部門申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟;也可以直接向縣級人民法院提起行政訴訟。(2)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為雖然有法律、法規(guī)的規(guī)定作為依據(jù)，但是法律、法規(guī)中未規(guī)定可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的問題。例如，《文物保護(hù)法》第三十條規(guī)定，對發(fā)現(xiàn)文物隱匿不報，不上交國家，以及私自經(jīng)營文物購銷活動等行為，可以給予警告、罰款。沒收非法所得等行政處罰，但沒有規(guī)定被處罰人對行政處罰決定不服可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在這種情況下，當(dāng)事人也可以自己選擇先申請行政復(fù)議或者直接向人民法院提起行政訴訟。(3)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服可以向人民法院提起行政訴訟，但是未規(guī)定申請行政復(fù)議的問題的，當(dāng)事人可以先申請行政復(fù)議。例如，《森林法》第十四條和《草原法》第六條都規(guī)定了當(dāng)事人對人民政府處理決定不服的，可以在接到通知書之日起一個月內(nèi)向人民法院起訴，但又都沒有對申請行政復(fù)議問題作出規(guī)定，在這種情況下，當(dāng)事人也可以先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服再提起行政訴訟。(4)法律、法規(guī)本身就規(guī)定可以由當(dāng)事人自由選擇的。例如，《海關(guān)法》第五十三條規(guī)定，當(dāng)事人對海關(guān)的處罰不服的，可以向作出處罰決定的海關(guān)或者上一級海關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議仍然不服的，可以向人民法院起訴;當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　需要注意的是，公民、法人或者其他組織在選擇申請行政復(fù)議或直接向人民法院提起行政訴訟時，不得就同一內(nèi)容既向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議又向人民法院提起行政訴訟。選擇行政復(fù)議的，需經(jīng)行政復(fù)議后，對行政復(fù)議決定不服的再向人民法院提起行政訴訟。選擇直接向人民法院提起行政訴訟的，不能再向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。

　　第二，在法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服的才能向人民法院提起行政訴訟的情況下，公民、法人或者其他組織必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定，先經(jīng)行政復(fù)議后，才能向人民法院提起行政訴訟。在這種情況下，行政復(fù)議成為提起行政訴訟的前置條件，不經(jīng)行政復(fù)議直接向人民法院提起行政訴訟的，人民法院不予受理。比如，被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府裁決的，在接到通知后五日內(nèi)，依照治安管理處罰條例的規(guī)定，必須先向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，不服上一級公安機(jī)關(guān)裁決的，才能向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。行政復(fù)議法本條規(guī)定的是這種情況。

　　二、司法最終裁決原則

　　經(jīng)過行政復(fù)議解決爭議是值得提倡的。行政復(fù)議制度有著許多優(yōu)點。它不但程序簡易，能夠迅速解決爭議，而且由于復(fù)議機(jī)關(guān)不僅可以撤銷或變更違法的行政行為，還可以對具體行政行為中不盡合理之處，即不當(dāng)?shù)木唧w行政行為進(jìn)行糾正，使?fàn)幾h能夠得到合理的解決。另外，通過行政復(fù)議，也便于上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的行政行為實行監(jiān)督，有利于提高行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)水平和法制觀念?？偟膩碚f，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是依照法律、法規(guī)規(guī)定來對具體行政行為進(jìn)行重新審查的，絕大部分爭議都能通過行政復(fù)議得到合理的解決，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，從1991年1月，行政復(fù)議條例開始實施，至1997年底，全國共發(fā)生行政復(fù)議案件約二十二萬件，平均每年發(fā)生三萬件。從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作出的行政復(fù)議決定看，維持原具體行政行為的約占50%，撤銷的約占20%，變更的約占10%，以其他方式結(jié)案的，如申請人撤回行政復(fù)議申請、責(zé)令被申請人履行職責(zé)等，約占20%。申請人不服行政復(fù)議決定，提起行政訴訟的約占全部行政復(fù)議案件的25%。即使出現(xiàn)錯誤，申訴人仍可以向人民法院提起行政訴訟，經(jīng)行政訴訟使自己的合法權(quán)益得到保護(hù)。因此，經(jīng)過行政復(fù)議解決爭議是值得提倡的。但是，同時，在法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的情形下，往往存在著行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的情況。在這種情況下，為使公民、法人或者其他組織有一個請求解決問題的渠道，法律規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。可以使公民、組織能夠充分行使救濟(jì)權(quán)利。

　　實際上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定，除非有法律特別規(guī)定，并不具有最終法律效力，行政復(fù)議申請人不服還可以依法向人民法院提起行政訴訟。人民法院對提起行政訴訟的具體行政行為享有最終裁決權(quán)，即人民法院有權(quán)對行政復(fù)議案件作出有最終法律效力的判決。這是行政法的一項原則，稱為“司法最終裁決”原則。

　　由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級行政機(jī)關(guān)，有的具體行政行為在作出之前已經(jīng)征求上一級行政機(jī)關(guān)的意見，有的是經(jīng)過上一級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后才作出的，因此，再經(jīng)行政復(fù)議程序，有可能使錯誤的具體行政行為得不到及時的糾正。比如，對違法的具體行政行為應(yīng)該撤銷的不撤銷，對不當(dāng)?shù)木唧w行政行為應(yīng)該變更的不變更。公民、法人和其他組織對上級行政機(jī)關(guān)能否公正審查下級行政機(jī)關(guān)的決定往往也有疑慮。比如，一般說來，應(yīng)該是行政復(fù)議的案件多于行政訴訟才合情理。而目前在我國，行政訴訟和行政復(fù)議相比，行政訴訟的案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政復(fù)議，現(xiàn)在這種情況，說明了一定的問題，必須予以考慮。行政復(fù)議案件上不來的主要原因之一是行政復(fù)議缺乏一定的公正性。因此，當(dāng)人民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的裁決失之公正時，為保證行政復(fù)議得到公正的解決，原則上必須給其留有訴諸法院的出路，應(yīng)當(dāng)允許一切行政爭議都可以最終訴諸法院作出裁決。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　由法院對行政爭議作出最終裁決，既表明國家對保護(hù)公民的訴權(quán)及合法權(quán)益的強(qiáng)烈意愿，又表明國家把法院作為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的一種外部制約力量。它有利于強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事的觀念，督促處理行政爭議的行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法公正辦案，盡管這種監(jiān)督和督促力量在許多情況下是潛在的，但它確實對于在制度上保障行政爭議在法院外得以公正地解決發(fā)揮著重要作用，使行政機(jī)關(guān)裁決行政爭議的制度得以健康的發(fā)育和成長。

　　三、期限問題

　　本條規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。這也可以說是一種不服行政復(fù)議提起行政訴訟一般期限的規(guī)定，不過第二種情況并非行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)作出行政復(fù)議決定，而是法律規(guī)定對行政復(fù)議機(jī)關(guān)到期未作出決定的，視為已經(jīng)作出決定，允許申請行政復(fù)議的人直接向人民法院提起行政訴訟。這樣規(guī)定的目的，是為了敦促行政復(fù)議機(jī)關(guān)在法定的行政復(fù)議期限內(nèi)完成行政復(fù)議行為，使申請行政復(fù)議的人能夠及時地行使訴權(quán)，有效地保護(hù)其合法權(quán)益。同時，有助于保證行政效率，及時了結(jié)行政爭議。該規(guī)定不僅適用于行政復(fù)議機(jī)關(guān)在一般期限內(nèi)逾期不作出決定的情況，同時也適用于行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在特別期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定而逾期未作出決定的情況?？傊苍诜ǘㄆ谙迌?nèi)行政復(fù)議機(jī)關(guān)未作出行政復(fù)議決定的，申請行政復(fù)議的人可以在行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。

　　四、實體權(quán)還是程序權(quán)問題

　　本條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議決定不予受理或者逾期沒有作出行政復(fù)議決定的，申請人可以自收到不予受理決定書之日起或者在行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。也就是說，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議決定不予受理或者受理行政復(fù)議案件超過法定期間沒有作出行政復(fù)議決定的，可以引起行政訴訟。本條只涉及行政復(fù)議前置的行政復(fù)議，還應(yīng)當(dāng)包括可選擇的行政復(fù)議和終局行政復(fù)議，所有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議申請不予受理或者受理后逾期沒有作出行政復(fù)議決定，申請人都可以提起行政訴訟。行政復(fù)議前置是指相對人對具體行政行為不服，必須首先通過申請行政復(fù)議這一途徑尋求救濟(jì)。對行政復(fù)議裁決不服，方可提起行政訴訟。也就是說，這類行政復(fù)議的相對人如欲提起行政訴訟，必先經(jīng)過行政復(fù)議這一程序，否則，人民法院將不予受理。也就是說，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議決定不予受理或者受理后逾期不作行政復(fù)議決定，并不能導(dǎo)致申請人訴訟權(quán)的喪失。這符合行政復(fù)議法“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法目的。

　　行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議決定不予受理或者受理后逾期沒有作出行政復(fù)議決定，表明申請人請求行政復(fù)議機(jī)關(guān)保護(hù)其人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益這一目的在行政復(fù)議程序中已經(jīng)不可能實現(xiàn)。通過行政訴訟，可以使這一目的最終得以展示。特別是行政復(fù)議逾期，不僅使申請人的合法權(quán)益得不到保護(hù)，也違背了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，申請人可以因此提起行政訴訟。《行政訴訟法》第十一條第一款第五項規(guī)定了申請人因“申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”提起的訴訟，屬于人民法院的受案范圍。因此，本條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟，對于行政管理相對人權(quán)益的保護(hù)，包括了程序權(quán)和實體權(quán)。前者是基礎(chǔ)，后者是目的。不保護(hù)程序權(quán)，實體權(quán)難以實現(xiàn);不保護(hù)實體權(quán)，程序權(quán)失去意義。因此，兩方面的權(quán)益，都是行政復(fù)議法保護(hù)的客體。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第二十條 公民、法人或者其他組織依法提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的，上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理;必要時，上級行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。

　　【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的處理規(guī)定。

　　不予受理包括拒絕受理和不予答復(fù)的兩種情況。

　　目前，不少行政復(fù)議機(jī)關(guān)不愿受理行政復(fù)議案件，對實行行政復(fù)議制度缺乏熱情。有的人總結(jié)，表現(xiàn)為“三怕”：一怕被人告，被告意識不強(qiáng)。作為行政機(jī)關(guān)，作出具體行政行為后怕相對人不服申請行政復(fù)議或提起行政訴訟;作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，作出行政復(fù)議決定后怕申請人不服提起行政訴訟。二怕麻煩，服務(wù)意識不強(qiáng)。行政復(fù)議程序性強(qiáng)，一環(huán)套一環(huán)，一些行政機(jī)關(guān)和工作人員不習(xí)慣。特別是遇到一些復(fù)雜案件，更怕沾上邊。三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)怕得罪下級行政機(jī)關(guān)，秉公執(zhí)法的意識不強(qiáng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)擔(dān)心運用行政復(fù)議機(jī)制直接糾正下級行政機(jī)關(guān)的錯誤會影響其工作積極性。由于存在“三怕”，一些行政機(jī)關(guān)作具體行政行為時不告知訴權(quán);行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)受理而不予受理;行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后或者對原具體行政行為一概予以維持，或者有行政復(fù)議案件不辦，或者不按照行政復(fù)議程序辦，仍采用傳統(tǒng)的調(diào)解、信訪申訴方式處理，任其拖延、耽擱、不公正處理。致使相對人有狀難告，行政復(fù)議形同虛設(shè)，侵犯了相對人合法權(quán)益。

　　行政復(fù)議法對這一行為加以了制約。公民、法人或者其他組織依法提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的，上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理;必要時，上級行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。為人民服務(wù)是行政機(jī)關(guān)的根本職責(zé)，在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有義務(wù)為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

　　本條規(guī)定體現(xiàn)了上級行政機(jī)關(guān)對行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政復(fù)議工作的監(jiān)督職能，對于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，具有重要意義。上級行政機(jī)關(guān)對行政復(fù)議機(jī)關(guān)拒絕受理行政復(fù)議申請情況的了解，主要是通過申請人的申訴或者對下級行政機(jī)關(guān)工作的檢查。

　　理解這一條時應(yīng)注意兩點：第一，行政復(fù)議法可以有很多任務(wù)，但是保障相對人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)是第一位的。這是因為，行政復(fù)議法是關(guān)于行政復(fù)議程序的法，而行政復(fù)議程序的開始是由相對人的申請而開始的;行政復(fù)議程序是否繼續(xù)進(jìn)行下去，也由相對人的意志決定，相對人撤回行政復(fù)議申請時，行政復(fù)議即告終止。從另一方面說，國家建立行政復(fù)議制度的目的，是解決相對人不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的問題，這里應(yīng)特別注意的是：相對人不服行政機(jī)關(guān)的決定。保障行政機(jī)關(guān)依法行政，不是行政復(fù)議的主要任務(wù)，而是其他行政法的任務(wù)。因為行政復(fù)議受相對人不告不理原則的制約，而保障行政機(jī)關(guān)依法行政與此原則無關(guān)，不能因為相對人申請行政復(fù)議才保障行政機(jī)關(guān)依法行政，相對人不申請行政復(fù)議就不保障行政機(jī)關(guān)依法行政，特別是由于行政復(fù)議的裁決機(jī)關(guān)也是行政機(jī)關(guān)，更不宜在相對人申請行政復(fù)議的時候強(qiáng)調(diào)要保障行政機(jī)關(guān)依法行政。如果是這樣，有用保障行政機(jī)關(guān)依法行政來對抗相對人申請行政復(fù)議的嫌疑。在行政復(fù)議中，行政機(jī)關(guān)包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)主要是盡義務(wù)，而不是享受權(quán)利。當(dāng)然，在運用救濟(jì)渠道保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的同時，必然帶來保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的效果。

　　第二，行政復(fù)議是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督;又和一般的上下級的監(jiān)督不一樣，行政復(fù)議需要人來申請，必須具備雙方當(dāng)事人，一方當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的處分不服，要求上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的行政決定居中裁決。因此行政復(fù)議帶有準(zhǔn)司法的性質(zhì)。行政復(fù)議法的根本目的是通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督手段來對受侵害的相對人以行政救濟(jì)，是保障公民憲法權(quán)益的重要途徑。行政復(fù)議立法的指導(dǎo)思想體現(xiàn)了對行政機(jī)關(guān)的制約和對公民的救濟(jì)。但是，行政復(fù)議只是法律救濟(jì)制度中的一部分，不要試圖依靠行政復(fù)議解決一切問題，也不必鼓勵當(dāng)事人完全通過行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)。行政復(fù)議救濟(jì)應(yīng)與司法救濟(jì)有區(qū)別，要有自己的定位，要有自己的特色，要從有利于迅速有效保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益出發(fā)，不要那么繁雜。在行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系上，行政復(fù)議法明確規(guī)定了相對人對行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議決定不服包括不受理行政復(fù)議申請和不答復(fù)行政復(fù)議申請的決定不服的，可以對行政復(fù)議機(jī)關(guān)的該決定或行為向人民法院提起行政訴訟，要求保護(hù)其合法權(quán)益不受侵犯。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第二十一條 行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行;但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：

　　(一)被申請人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的;

　　(二)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的;

　　(三)申請人申請停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行的;

　　(四)法律規(guī)定停止執(zhí)行的。

　　【釋義】 本條是關(guān)于具體行政行為的執(zhí)行力與行政復(fù)議關(guān)系的規(guī)定。

　　行政復(fù)議申請一經(jīng)提出，首先意味著行政機(jī)關(guān)的某項具體行政行為受到了懷疑，就其合法與否、合理與否已經(jīng)產(chǎn)生了爭議;同時，行政復(fù)議程序即告正式開始。那么，復(fù)議申請的提出，能否產(chǎn)生停止執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的效力?一般情況下，具體行政行為不因行政復(fù)議申請的提出而停止執(zhí)行。

　　提出行政復(fù)議申請不停止具體行政行為的執(zhí)行這一原則，是基于行政機(jī)關(guān)依其職權(quán)所作出的具體行政行為，是代表國家作出的，行政復(fù)議開始后，行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)行政目的，是否執(zhí)行具體行政行為是屬于行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍和職責(zé)范圍。其強(qiáng)制力和執(zhí)行力表現(xiàn)為，在違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為被撤銷或變更以前，并不因管理相對人申請行政復(fù)議而影響其執(zhí)行。因此，管理相對人在申請行政復(fù)議的同時，還要繼續(xù)執(zhí)行行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為。只有基于國家機(jī)關(guān)的決定、或者說是國家意志的明確表示才能停止執(zhí)行。這是維持一定的社會秩序、保障行政管理的效能、實現(xiàn)全社會的共同利益、維護(hù)國家行政權(quán)應(yīng)有的尊嚴(yán)所必需的。從實際情況來看，有些具體行政行為所指向的客體具有一定的社會危害性，如果因管理相對人提出復(fù)議申請便停止執(zhí)行具體行政行為，就有可能對社會帶來更大的危害，造成更大的影響，無益于保護(hù)公共利益。例如，衛(wèi)生防疫機(jī)關(guān)對某管理相對人經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，有權(quán)作出沒收或者銷毀的處理決定，提出復(fù)議申請后，就停止執(zhí)行有關(guān)的處理決定，那么可能不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品就會繼續(xù)出售，繼續(xù)危害社會。我國有關(guān)機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的有行政復(fù)議條款的法律、法規(guī)，“都對于行政復(fù)議申請不停止執(zhí)行具體行政行為作出了明文規(guī)定。例如，《行政處罰法》第四十五條規(guī)定：“當(dāng)事人對行政處罰決定不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外?！薄锻馍掏顿Y企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》第二十六條規(guī)定：“外商投資企業(yè)、外國企業(yè)或者扣繳義務(wù)人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照規(guī)定納稅，然后可在收到稅務(wù)機(jī)關(guān)填發(fā)的納稅憑證之日起六十日內(nèi)向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)申請復(fù)議?！薄逗ｊP(guān)法》第四十六條規(guī)定：“納稅義務(wù)人同海關(guān)發(fā)生納稅爭議時，應(yīng)當(dāng)先繳納稅款，然后自海關(guān)填發(fā)稅款繳納證之日起三十日內(nèi)，向海關(guān)書面申請復(fù)議?！?/p>

　　行政復(fù)議期間不停止具體行政行為的執(zhí)行是行政復(fù)議制度的一項原則。但是在某些具體情況下，不停止執(zhí)行也可能給行政復(fù)議申請人的合法權(quán)益造成實際損害，待行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或變更了違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為后再予以補(bǔ)救，就顯得十分被動，特別是在當(dāng)前我國的行政賠償制度還不發(fā)達(dá)的情況下更是如此。因此，為了體現(xiàn)行政復(fù)議法保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的立法目的，在以下幾種情形下，申請行政復(fù)議期間停止具體行政行為的執(zhí)行也是必要的。

　　一、被申請人或行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的。這主要是由國家行政機(jī)關(guān)在對各種情況作出判斷，如果認(rèn)為停止執(zhí)行并不損害社會公益，而不停止執(zhí)行有可能帶來難以彌補(bǔ)的損失或者是基于其他特殊原因，可以作出停止執(zhí)行的決定。

　　二、行政復(fù)議申請人申請停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，裁定停止執(zhí)行某具體行政行為的。例如，某城建部門，認(rèn)為某單位的房屋是違章建筑，要求該單位予以拆除。該單位不服城建部門的處罰，而申請行政復(fù)議，并申請停止執(zhí)行拆除房屋的處罰決定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，如果拆除房屋將會給該單位造成很大的損失，暫不拆除房屋尚不影響周圍居民或者正常的交通、環(huán)境等，因而裁定暫停執(zhí)行城建部門的處罰決定。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　三、法律規(guī)定可以停止執(zhí)行的。例如，治安管理處罰條例第四十條規(guī)定：“對治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，在申訴和訴訟期間原裁決繼續(xù)執(zhí)行。被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔(dān)保人或者按照規(guī)定交納保證金的，在申請和訴訟期間，原裁決暫緩執(zhí)行。裁決被撤銷或者開始執(zhí)行時，依照規(guī)定退還保證金?！备鶕?jù)這一規(guī)定，只要被裁決的人提供了擔(dān)保，公安部門就不能在判決前對被裁決人實行拘留。

　　從行政復(fù)議法的規(guī)定看，對行政復(fù)議期間具體行政行為的停止執(zhí)行把握了一個從嚴(yán)原則。行政復(fù)議期間具體行政行為的停止執(zhí)行是由行政機(jī)關(guān)啟動或者由行政機(jī)關(guān)決定的。從規(guī)定的條件看，要同時符合具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補(bǔ)的損失和停止執(zhí)行不損害社會公共利益這兩個條件，才能批準(zhǔn)申請人停止執(zhí)行的請求。

　　總的來說，以行政復(fù)議申請不停止具體行政行為執(zhí)行為原則，同時兼以附條件的停止執(zhí)行，在維護(hù)國家行政權(quán)的尊嚴(yán)和兼顧管理相對人合法權(quán)益方面，是一種可行而且合理的選擇。

　　具體行政行為具有行政約束力和執(zhí)行力，不因原告提起行政訴訟而失效，具體行政行為的執(zhí)行也不因原告提起行政訴訟而中斷，只有按照法律規(guī)定，才能停止執(zhí)行?！缎姓V訟法》第四十四條對此也作了規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：(1)被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的;(2)原告要求停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行的;(3)法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！币簿褪钦f，在訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行是原則，停止執(zhí)行是例外。