第二條 防洪工作實(shí)行全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、預(yù)防為主，綜合治理、局部利益服從全局利益的原則。

　　【釋義】本條是關(guān)于防洪工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則的規(guī)定。

　　一、洪水的流域性特征決定了防洪活動(dòng)是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合的流域性工程，防洪工作必須實(shí)行全面規(guī)劃。江河洪水是一個(gè)按照流域運(yùn)動(dòng)的動(dòng)態(tài)整體，其上下游及干支流的洪水傳遞都相互關(guān)聯(lián)，有其內(nèi)在的運(yùn)動(dòng)規(guī)律。洪水成因復(fù)雜，涉及地理、環(huán)境、氣候等多種因素，泛濫后所造成的損失往往也是多方面的。因此，防洪活動(dòng)必須根據(jù)洪水的特點(diǎn)，根據(jù)該流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況及在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位，結(jié)合國(guó)土整治、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及水資源的綜合開(kāi)發(fā)等情況，進(jìn)行跨地區(qū)、跨行業(yè)的綜合分析，全面規(guī)劃。由于防洪工程是一項(xiàng)投資巨大的公益性事業(yè)，在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下，更要注重全面規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)等不必要的浪費(fèi)。規(guī)劃是工作的目標(biāo)，對(duì)全盤(pán)工作起了統(tǒng)領(lǐng)的作用。防洪規(guī)劃就是統(tǒng)領(lǐng)防洪工作的戰(zhàn)略布署，是防洪工作的基本依據(jù)。因此，防洪活動(dòng)堅(jiān)持全面規(guī)劃是防洪工作的一項(xiàng)重要原則。

　　二、根據(jù)防洪工作的特點(diǎn)及洪水災(zāi)害所造成的嚴(yán)重后果，本法強(qiáng)調(diào)了防洪工作要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則。所謂統(tǒng)籌兼顧，是指在防洪工作中必須兼顧上下游、左右岸、干支流的關(guān)系，局部利益和整體利益的關(guān)系，重點(diǎn)防護(hù)和一般防護(hù)的關(guān)系。由于防洪工作是一項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門(mén)的綜合性活動(dòng)，涉及方方面面，與百姓的生活息息相關(guān)。因此，防洪工作必須統(tǒng)籌兼顧，謹(jǐn)防顧此失彼，努力用最低的代價(jià)獲得最高的防洪效益。

　　三、防洪工作一是要預(yù)防，二是要治理，其中預(yù)防更為重要。作好預(yù)防工作，就是要做到未雨綢繆，有備無(wú)患。預(yù)防為主，要求人們?cè)谒枷肷细叨戎匾?，行?dòng)上堅(jiān)持不懈地抓好防洪工作。洪澇災(zāi)害，是一種自然災(zāi)害，人類(lèi)不可能完全避免，但是人類(lèi)可以通過(guò)采取一些措施，如根據(jù)氣候變化情況及地理特點(diǎn)等對(duì)洪水來(lái)臨的時(shí)間和程度進(jìn)行綜合分析，制定防汛抗洪的應(yīng)急預(yù)案，修建高標(biāo)準(zhǔn)的防洪堤壩，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，加強(qiáng)上游的水土保持等等措施來(lái)防治洪災(zāi)。只有長(zhǎng)期的不間斷的做好預(yù)防工作，洪水來(lái)臨時(shí)，才能夠及時(shí)、穩(wěn)妥地采取各種應(yīng)急措施，減少洪水給人類(lèi)造成的損失。

　　四、如前述，洪水的成因涉及地理、環(huán)境、氣候等多種因素，因此，防治洪水是一項(xiàng)包括修筑堤壩，科學(xué)利用水庫(kù)，抓好國(guó)土整治，防治水土流失等在內(nèi)的系統(tǒng)工程。只有采取多種措施，進(jìn)行綜合治理，形成綜合的防洪體系，才能有效地治理洪水，偏廢了任何一方，都會(huì)使防洪工作陷于困境。1998年我國(guó)長(zhǎng)江和松花江、嫩江所遭遇的流域性特大洪水，主要是由于氣候異常所造成的，但洪水來(lái)勢(shì)如此兇猛，與多年來(lái)上游地區(qū)亂砍濫伐森林，植被破壞及修建阻水工程，河道不暢等等都有重大關(guān)系。如果不立即著手進(jìn)行森林保護(hù)工作，防治水土流失，不進(jìn)行小流域的治理，疏浚河道，只靠修筑堤壩是難以從根本上擋住洪水的。這使我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到綜合治理的重要性。綜合治理還包括根據(jù)水的特性，通過(guò)治理，變水害為水利，為干旱地區(qū)提供水資源。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，采取單一措施進(jìn)行防洪，其效果是有限的，只有采取綜合措施，進(jìn)行系統(tǒng)防治，才是防治洪水的根本途徑。因此，本法將綜合治理作為一項(xiàng)基本原則確定下來(lái)。

　　五、防洪工作還須遵循一個(gè)重要原則即局部利益服從全局利益的原則。這個(gè)原則適用于我國(guó)防洪工作的各個(gè)方面，其中包括對(duì)蓄滯洪區(qū)的規(guī)定。我國(guó)一方面地域遼闊，洪澇災(zāi)害頻繁，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，全社會(huì)用于修建水利工程設(shè)施的投入難以滿足抵御各種標(biāo)準(zhǔn)的洪水侵襲的要求，防洪能力十分有限。在這種情況下，為了將洪水損失減少到最低，不得已時(shí)只能犧牲局部利益以保大局。根據(jù)這一實(shí)際情況，國(guó)家在長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河等流域開(kāi)辟了98處蓄滯洪區(qū)，在遇到較大洪水時(shí)，動(dòng)用蓄滯洪區(qū)分蓄洪水，以確保重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全。強(qiáng)調(diào)局部利益服從全局利益就是強(qiáng)調(diào)從大局出發(fā)，從全國(guó)人民的整體利益出發(fā)，從某一地區(qū)的大多數(shù)人的利益出發(fā)來(lái)處理防汛抗洪事務(wù)，用盡量少的犧牲換取盡量多的人員生命和財(cái)產(chǎn)的安全。實(shí)踐中，由于啟用蓄滯洪區(qū)主要涉及到該地區(qū)內(nèi)人民群眾的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)利益，涉及人民群眾的生命安全，一些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)在洪水泛濫，大壩面臨決堤的情況下，往往不敢下命令啟用蓄滯洪區(qū)，使國(guó)家防汛抗洪的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和具體布署難以貫徹執(zhí)行。因此，堅(jiān)持局部利益服從全局利益的原則，對(duì)實(shí)踐有直接的指導(dǎo)意義，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)同志還是普通群眾，都要牢固樹(shù)立從大局出發(fā)的思想，洪水無(wú)情，只有在必要時(shí)勇于舍小家，保大家，才能使洪水得到有效的遏制，降低所受到的損失。