第三十二條 嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，為了搶險(xiǎn)救災(zāi)并維護(hù)社會(huì)秩序，國務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以在地震災(zāi)區(qū)實(shí)行下列緊急應(yīng)急措施：

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　?。ǘ?duì)食品等基本生活必需品和藥品統(tǒng)一發(fā)放和分配；

　?。ㄈ┡R時(shí)征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等；

　?。ㄋ模┬枰扇〉钠渌o急應(yīng)急措施。

　　【釋義】 本條是關(guān)于地震緊急應(yīng)急措施的規(guī)定。

　　一、本條明確規(guī)定，可以采取緊急應(yīng)急措施的法定條件是嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，為了搶險(xiǎn)救災(zāi)并維護(hù)社會(huì)秩序。有權(quán)采取緊急應(yīng)急措施的國家機(jī)關(guān)只能是國務(wù)院或者是地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，其他國家機(jī)關(guān)都無權(quán)采取本條所規(guī)定的緊急應(yīng)急措施。在嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，為了搶險(xiǎn)救災(zāi)并維護(hù)社會(huì)秩序，國務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府只能采取由本條所規(guī)定的緊急應(yīng)急措施，這些緊急應(yīng)急措施主要包括交通管制；對(duì)食品等基本生活必需品和藥品統(tǒng)一發(fā)放和分配；臨時(shí)征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等；需要采取的其他緊急應(yīng)急措施。

　　二、本條之所以對(duì)采取緊急應(yīng)急措施的法定條件、主體和權(quán)限內(nèi)容作出嚴(yán)格規(guī)定是因?yàn)榫o急應(yīng)急措施屬于一種緊急國家權(quán)力，這種緊急國家權(quán)力是與限制公民相應(yīng)的權(quán)利相聯(lián)系的。為了保護(hù)公民的權(quán)利不因國家機(jī)關(guān)濫用權(quán)力而被侵犯，所以，必須對(duì)緊急應(yīng)急措施的實(shí)施條件、主體和相關(guān)權(quán)限內(nèi)容作出嚴(yán)格的規(guī)定。這樣的規(guī)定既有利于保護(hù)公民權(quán)利，又能夠保證國家機(jī)關(guān)在嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，及時(shí)采取緊急應(yīng)急措施，有效地組織搶險(xiǎn)救災(zāi)和維護(hù)社會(huì)秩序，從而減少地震災(zāi)害給人民生命和財(cái)產(chǎn)造成的損失。

　　嚴(yán)重破壞性地震往往造成災(zāi)區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)和國家財(cái)產(chǎn)的巨大損失，災(zāi)區(qū)正常社會(huì)功能受到破壞，人們的心理也受到損傷。在這種情況下，災(zāi)區(qū)內(nèi)部的政府機(jī)關(guān)不能完全正常行使職權(quán)，人民面臨著各種次生災(zāi)害的威脅和基本生活物資的匱乏，很有必要實(shí)行緊急應(yīng)急措施，以使災(zāi)區(qū)內(nèi)部的各種搶險(xiǎn)救援行動(dòng)和外部的救援努力得到有力的組織指揮并有序地開展。以1976年7月28日唐山7．8級(jí)地震為例，當(dāng)時(shí)災(zāi)區(qū)的社會(huì)秩序極度混亂，由于公路的堵塞，四面八方趕來的救援人員無法到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，大批的急救物資和藥品無法及時(shí)運(yùn)達(dá)急需之處，甚而有些食品和生活必需品在半路上被一搶而光；災(zāi)區(qū)的財(cái)產(chǎn)犯罪和性犯罪也急劇上升，這種混亂的社會(huì)秩序不加以控制，地震應(yīng)急工作和救災(zāi)工作幾乎無法進(jìn)行。根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，通過立法對(duì)災(zāi)區(qū)實(shí)行緊急應(yīng)急措施是十分必要的。

　　三、緊急應(yīng)急措施在形式上可能有限制公民權(quán)利的特征，但其根本目的是國家行政機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制性的行政手段，保障國家財(cái)產(chǎn)和公民人身、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)秩序，為救災(zāi)工作的順利開展服務(wù)。緊急應(yīng)急是地震應(yīng)急本身的需要，而不是一般的應(yīng)急措施，它旨在制止地震災(zāi)害的不斷擴(kuò)大，迅速恢復(fù)社會(huì)秩序。緊急應(yīng)急措施的法理依據(jù)和立法考慮有如下幾個(gè)方面：

　　1．緊急應(yīng)急措施是一種行政行為，而不是軍事管制意義上的戒嚴(yán)。依據(jù)我國現(xiàn)行憲法、法律和法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，我國的緊急處置制度主要由三種制度構(gòu)成：緊急狀態(tài)制度、戒嚴(yán)制度和包括特別管制措施在內(nèi)的對(duì)付自然災(zāi)害的行政緊急措施。緊急狀態(tài)制度的適用范圍僅僅在香港和澳門特別行政區(qū)有效。其直接的法律依據(jù)是香港基本法第十八條和澳門基本法第十八條。戒嚴(yán)制度是根據(jù)憲法和戒嚴(yán)法的規(guī)定建立起來的，包括全國人大常委會(huì)決定的戒嚴(yán)和國務(wù)院決定的戒嚴(yán)兩種戒嚴(yán)措施。戒嚴(yán)的原因是：“在發(fā)生嚴(yán)重危及國家統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂，不采取非常措施不足以維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，國家可以決定戒嚴(yán)”（戒嚴(yán)法第二條）。對(duì)于自然災(zāi)害引起的緊急狀態(tài)，我國法律、法規(guī)中一般都規(guī)定要采取相應(yīng)的緊急措施。如《中華人民共和國防洪法》、《核事故應(yīng)急條例》等對(duì)此都有明確的規(guī)定。本法對(duì)緊急應(yīng)急措施的規(guī)定也屬于此種類型的緊急處置制度。緊急應(yīng)急措施和戒嚴(yán)措施是兩種性質(zhì)不同的緊急處置制度。兩者在法律特征上主要有下列不同：（1）原因不同。采取戒嚴(yán)的前提是出現(xiàn)動(dòng)亂、暴亂或騷亂；實(shí)施緊急應(yīng)急措施的條件是嚴(yán)重破壞性地震應(yīng)急的需要。（2）對(duì)付緊急狀態(tài)的性質(zhì)不同。戒嚴(yán)措施對(duì)付的緊急狀態(tài)性質(zhì)上是政治緊急狀態(tài)；緊急應(yīng)急措施對(duì)付的緊急狀態(tài)性質(zhì)上是自然災(zāi)害緊急狀態(tài)。（3）所依據(jù)的國家權(quán)力性質(zhì)不同。戒嚴(yán)措施可以由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)全國人大常委會(huì)決定，也可以由最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院決定。所以，戒嚴(yán)措施不僅僅是行政措施，也是國家權(quán)力機(jī)關(guān)采取的緊急措施。緊急應(yīng)急措施則只是依據(jù)行政緊急權(quán)而采取的行政措施，依據(jù)本法的規(guī)定，既可以由最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院決定，也可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。

　　嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，災(zāi)區(qū)的人民政府和合法行使法律權(quán)力的國家機(jī)關(guān)仍然可以行使地震應(yīng)急中的各種法律職能，而不必非經(jīng)國家武裝力量的介入才能恢復(fù)社會(huì)秩序。中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊(duì)在地震應(yīng)急中主要是幫助災(zāi)區(qū)人民政府搶險(xiǎn)救災(zāi)，而并非代替災(zāi)區(qū)人民政府行使對(duì)災(zāi)區(qū)的控制功能。緊急應(yīng)急措施是對(duì)震后災(zāi)區(qū)產(chǎn)生的新的利益沖突和社會(huì)關(guān)系的暫時(shí)性調(diào)整。緊急應(yīng)急措施限制的是公民或組織的部分權(quán)利，公民的政治權(quán)利并未被剝奪或全面限制，目的是為了加強(qiáng)應(yīng)急救助的集中管理，更有力地保護(hù)災(zāi)區(qū)全體公民和社會(huì)整體的權(quán)利。因此，加強(qiáng)嚴(yán)重破壞性地震后的集中管理是嚴(yán)重破壞性地震應(yīng)急工作最重要的特征。

　　2．緊急應(yīng)急措施中的具體管制內(nèi)容，側(cè)重于對(duì)地震應(yīng)急活動(dòng)和保障國家財(cái)產(chǎn)和公民人身、財(cái)產(chǎn)安全影響較大的行為和事件。緊急應(yīng)急措施是法律授予國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府在地震應(yīng)急行動(dòng)中的一項(xiàng)特殊權(quán)力，只能在特定情況下施行。實(shí)施條件是在發(fā)生了嚴(yán)重破壞性地震的地震災(zāi)區(qū)：實(shí)施權(quán)限是在嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，只有國務(wù)院和地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府才有權(quán)決定實(shí)行緊急應(yīng)急措施。一般而言，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)決定實(shí)行緊急應(yīng)急措施。緊急應(yīng)急措施也可以由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府共同決定或由國務(wù)院決定。某些重大的緊急應(yīng)急措施，如中斷干線交通或者封鎖國境，只能由國務(wù)院決定。因此，這些規(guī)定是減災(zāi)原則、法制原則、統(tǒng)一管理原則和緊急處置原則的具體體現(xiàn)，增加了緊急應(yīng)急措施在實(shí)踐中的可操作性。緊急應(yīng)急措施是暫時(shí)的強(qiáng)制性行政應(yīng)急措施。當(dāng)?shù)卣饝?yīng)急工作進(jìn)行到一定的階段，地震災(zāi)害及其次生災(zāi)害的危險(xiǎn)基本消除，災(zāi)區(qū)全體人民的生命財(cái)產(chǎn)和國家財(cái)產(chǎn)安全得到有效的保護(hù)，社會(huì)秩序得以恢復(fù)，政府的管理職能得以健全時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除部分或全部緊急應(yīng)急措施。緊急應(yīng)急措施的解除，由原決定單位宣布。

　　四、在嚴(yán)重破壞性地震災(zāi)區(qū)可以實(shí)行的緊急應(yīng)急措施包括：

　　1．實(shí)行交通管制，保證交通的暢通無阻，使搶險(xiǎn)救災(zāi)人員、物資能夠及時(shí)到位，及時(shí)搶救人民生命、財(cái)產(chǎn)，防止次生災(zāi)害的進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　2對(duì)震后短缺的食品、藥品等基本生活用品實(shí)行集中管理，統(tǒng)一發(fā)放和分配，對(duì)生命線工程加以重點(diǎn)保護(hù)。

　　3．臨時(shí)征用房屋、場(chǎng)地、一切組織和個(gè)人的交通工具和通訊設(shè)備，滿足地震應(yīng)急工作的需要。

　　4．采取其他各種必要的緊急應(yīng)急措施。如停止正常的生產(chǎn)、生活活動(dòng)，實(shí)行停工、停業(yè)、停課，動(dòng)員全社會(huì)力量參與地震應(yīng)急工作；動(dòng)員群眾到指定的地點(diǎn)，以指定的方式集結(jié)與活動(dòng)；對(duì)災(zāi)區(qū)人員疏散和非災(zāi)區(qū)人員進(jìn)入災(zāi)區(qū)救援嚴(yán)加控制；對(duì)危害社會(huì)的犯罪分子嚴(yán)格監(jiān)管；對(duì)現(xiàn)行的危害災(zāi)區(qū)安全的犯罪分子實(shí)施有效的法律制裁；對(duì)可能產(chǎn)生傳染病的病源進(jìn)行根除，對(duì)與之相關(guān)的人員進(jìn)行隔離；石油、化工、水利、電力、建設(shè)等有關(guān)部門和單位依據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的水災(zāi)、火災(zāi)等次生災(zāi)害的地點(diǎn)和設(shè)施采取緊急應(yīng)急措施，并組織力量加強(qiáng)監(jiān)視，控制，防止災(zāi)害擴(kuò)大；對(duì)危險(xiǎn)品和易燃易爆物品加強(qiáng)管理；加強(qiáng)對(duì)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)控，統(tǒng)一對(duì)內(nèi)對(duì)外的宣傳口徑；中斷交通干線或封鎖國境等。

　　國務(wù)院或地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)對(duì)緊急應(yīng)急措施實(shí)行全面統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，其他部門或單位、個(gè)人應(yīng)無條件服從抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的指揮。