由于土地用途對(duì)土地價(jià)值有著非常重要的影響，變更土地使用權(quán)出讓合同的用途已成為我國(guó)城市國(guó)有土地使用實(shí)踐中普遍存在的法律現(xiàn)象，也是法律適用中的一個(gè)混亂問題。準(zhǔn)確理解現(xiàn)行法律關(guān)于土地用途變更轉(zhuǎn)讓的具體規(guī)定，對(duì)于完善城市國(guó)有土地有償使用制度，正確處理土地用途變更法律糾紛具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)1990年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十八條，土地使用者改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)依法重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。該規(guī)定明確，“重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”是變更出讓土地用途的唯一合法形式。但同時(shí)也是出讓土地用途的變更，但1994年全國(guó)人大通過的《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條卻有選擇性地作出規(guī)定，即“簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”本條例與《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，在行政或司法實(shí)踐中適用法律，可以按照法律效力高于行政法規(guī)的原則解決，以《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定為準(zhǔn)。但《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)哪些情況下應(yīng)當(dāng)簽訂土地出讓合同變更協(xié)議，哪些情況下應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同的規(guī)定仍然不明確。正是因?yàn)榉梢?guī)定不明確，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些市場(chǎng)用地人特別是開發(fā)商在利益驅(qū)動(dòng)下，逃避土地出讓“招拍掛”的法定程序，或逃避較高的土地使用權(quán)出讓金取得土地使用權(quán)，進(jìn)而改變土地出讓合同的使用方式，使用經(jīng)濟(jì)利益較低的土地，將土地出讓給經(jīng)濟(jì)利益較高的土地使用權(quán)，會(huì)導(dǎo)致土地使用權(quán)變更的法律混亂甚至腐敗。第二，土地出讓合同約定的土地用途變更的法律性質(zhì)在《合同法》中通常被視為合同內(nèi)容變更的性質(zhì)，但在我國(guó)特殊的土地法律制度中，這遠(yuǎn)不是一個(gè)通過合同變更就能準(zhǔn)確解決的法律問題。在我國(guó)土地公有制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了土地市場(chǎng)配置機(jī)制。土地所有權(quán)不能在市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓和交易。依法可以在市場(chǎng)上自由交易的土地物權(quán)是城市國(guó)有土地使用權(quán)。在簽訂“協(xié)議”或“招拍掛”程序前，以土地所有權(quán)為代表的縣級(jí)以上人民政府對(duì)土地的具體用途、范圍、權(quán)利界限、使用期限、規(guī)劃限制等進(jìn)行全面的“權(quán)利設(shè)計(jì)”，根據(jù)土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)的需要，出讓土地的使用條件和禁止使用規(guī)定出讓后，由市、縣土地管理部門按照法定程序出讓。因此，在“招拍掛”過程中，每宗出讓土地都有其特定的用途、規(guī)劃等權(quán)利。當(dāng)事人通過“招拍掛”方式取得出讓土地。公開招標(biāo)確定的土地出讓金，具體受出讓土地用途、期限和規(guī)劃的限制，并依法設(shè)定條件。特別是土地出讓的目的直接關(guān)系到土地出讓的價(jià)格。比如，如果把“寸土寸金”的土地定為義務(wù)小學(xué)用地，其市場(chǎng)價(jià)值不可能太高；但如果定為商業(yè)用地，其市場(chǎng)價(jià)值馬上就會(huì)增加幾百倍、幾千倍。不僅如此，土地用途的出讓方式不同，出讓方式也完全不同。例如，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)的出讓必須采取招拍掛的法定形式，否則，出讓合同無效。由此可見，我國(guó)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是厘清土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、確定土地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的核心要素。土地使用、期限、規(guī)劃和土地使用條件的每一項(xiàng)限制，都是對(duì)特定土地產(chǎn)權(quán)的具體“量身定做”。因此，在我國(guó)獨(dú)特的土地權(quán)利法律體系中，土地使用權(quán)的變更不應(yīng)理解為一般合同變更，而應(yīng)理解為實(shí)質(zhì)性的權(quán)利變更。第三，適用法律變更出讓土地用途既然出讓土地用途的變更是實(shí)質(zhì)性的權(quán)利變更，就有理由得出重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同的邏輯結(jié)論。然而，土地用途變更也是一個(gè)非常復(fù)雜的法律問題。如果土地用途發(fā)生任何變化重新簽約，也會(huì)影響土地市場(chǎng)的穩(wěn)定，增加制度運(yùn)行成本。因此，《條例》第十二條將復(fù)雜的土地用途進(jìn)一步劃分為住宅、工業(yè)、商業(yè)、科教文衛(wèi)、綜合或其他五類。這種法律分類是根據(jù)土地利用的性質(zhì)和盈利能力，每種土地利用類型的盈利能力基本相同。正是基于這樣的立法精神和類型基礎(chǔ)，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》在條例中僅規(guī)定了重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同的方式的基礎(chǔ)上，增加了簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議的法律形式。在土地利用變更的兩種可供選擇的法律形式中，如何準(zhǔn)確選擇適用法律，是進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)行為需要解決的重要問題。根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用法律制度的特點(diǎn)和立法精神，分別適用簽訂出讓合同變更協(xié)議和重新簽訂出讓合同的原則和標(biāo)準(zhǔn)，以《條例》第十二條出讓土地用途的法定分類為標(biāo)準(zhǔn)。各類土地用途發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)采取簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議的法定形式，如將教育用地變更為體育、衛(wèi)生、科技等用地；跨類土地用途發(fā)生變化的，土地使用權(quán)出讓合同必須重新簽訂。只有明確土地使用權(quán)出讓法律形式變更適用的原則和標(biāo)準(zhǔn)，才能合理解釋《條例》與《城市房地產(chǎn)管理法》不同規(guī)定的一致性；只有確立這一原則和標(biāo)準(zhǔn)，既能順應(yīng)立法精神，又能有效防止土地用途非法變更轉(zhuǎn)讓，從而達(dá)到預(yù)防腐敗的目的。你知道嗎