由于土地用途對土地價(jià)值有著十分重要的影響，因此，改變土地使用權(quán)出讓合同約定的用途，成為我國城鎮(zhèn)國有土地使用實(shí)踐中常見的法律現(xiàn)象，同時(shí)也是法律適用中比較混亂的一個(gè)問題。準(zhǔn)確理解現(xiàn)行法律關(guān)于出讓土地用途變更的具體規(guī)定，對于完善城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度，正確處理土地用途變更法律糾紛，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題的產(chǎn)生和緣起

根據(jù)1990年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(以下簡稱《條例》)第十八條規(guī)定，土地使用者如果改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途，應(yīng)當(dāng)依法重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。這一規(guī)定明確了“重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”是改變出讓土地用途的唯一法律形式。但同樣是出讓土地用途變更，1994年全國人大通過的城市房地產(chǎn)管理法第十七條卻作了選擇性規(guī)定，即“簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同?！睂τ凇稐l例》與城市房地產(chǎn)管理法的不同規(guī)定，可以根據(jù)法律效力高于行政法規(guī)效力的原則，以城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定為準(zhǔn)，解決行政或司法實(shí)踐中的法律適用問題。但是哪些情形應(yīng)當(dāng)簽訂土地出讓合同變更協(xié)議，哪些情形必須重新簽訂土地出讓合同，城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定仍然是不明確的。正是因?yàn)榉梢?guī)定不清楚，才導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中，一些市場用地主體特別是開發(fā)商，在利益的驅(qū)使下，規(guī)避土地出讓的“招、拍、掛”法定程序，或者規(guī)避較高的土地使用權(quán)出讓金取得出讓土地使用權(quán)，再通過變更土地出讓合同用途方式，將所取得較低經(jīng)濟(jì)效益用途的出讓土地改變?yōu)檩^高經(jīng)濟(jì)利益用途的出讓土地使用權(quán)，造成變更出讓土地用途法律上的混亂，乃至在出讓土地用途變更中滋生腐敗。

二、出讓土地用途改變的法律性質(zhì)

變更土地出讓合同約定的土地用途，通常被認(rèn)定為屬于合同法中合同內(nèi)容變更的性質(zhì)，但在我國特殊的土地法律制度中，遠(yuǎn)不是一個(gè)合同變更能夠準(zhǔn)確解決的法律問題。在我國土地公有制基礎(chǔ)上構(gòu)建土地市場配置機(jī)制，土地所有權(quán)是不能進(jìn)入市場轉(zhuǎn)讓交易的，真正能夠進(jìn)入市場依法自由交易的土地權(quán)利，是城鎮(zhèn)國有土地出讓土地使用權(quán)。出讓土地使用權(quán)在進(jìn)入“協(xié)議”或者“招、拍、掛”程序之前，首先是由土地所有權(quán)的代表——縣級以上人民政府，根據(jù)土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)需要，對出讓土地具體用途、范圍、權(quán)利邊界、使用期限、規(guī)劃限制、用地條件、使用禁止等全面進(jìn)行“權(quán)利設(shè)計(jì)”之后，才由市、縣土地管理部門依照法定程序出讓。因此，作為經(jīng)營性的出讓土地使用權(quán)，在進(jìn)行“招、拍、掛”程序時(shí)，每一宗出讓土地均有其特定的用途、規(guī)劃等權(quán)利的限定，當(dāng)事人通過“招、拍、掛”程序獲得出讓土地，所公開競價(jià)確定的土地的出讓金，均與依法設(shè)定的出讓土地用途、期限、規(guī)劃等具體限定條件相適應(yīng)。特別是出讓土地用途，它直接與土地出讓金價(jià)款相關(guān)。譬如“寸土寸金”地段的土地，如果設(shè)定義務(wù)制小學(xué)用地，它不可能有多高的市場價(jià)值;但如果設(shè)定成商業(yè)用途的用地，就會立即提升成百、成千倍的市場價(jià)值。不僅如此，出讓土地用途不同，其出讓方式也完全不同。譬如經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓，就必須采用“招、拍、掛”法定形式，否則，出讓合同無效?？梢?，我國出讓土地用途，是明晰出讓土地使用權(quán)，決定其土地權(quán)利財(cái)產(chǎn)價(jià)值的核心要素，每一宗出讓土地用途、期限、規(guī)劃、用地條件等方面的限定，都是一項(xiàng)特定的土地物權(quán)的具體“量身打造”。因此，在我國特有的土地權(quán)利法律制度中，出讓土地用途的改變，不應(yīng)當(dāng)被理解為一般意義上的合同變更，而是一種實(shí)質(zhì)性的權(quán)利的改變。

三、變更出讓土地用途的法律適用

既然改變出讓土地用途是一種實(shí)質(zhì)性的權(quán)利變動，那么，就應(yīng)當(dāng)順理成章地得出重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同的邏輯結(jié)論。然而，出讓土地的用途變更也是十分復(fù)雜的一個(gè)法律問題，如果任何一種出讓土地的用途變更都采取重新簽訂合同的方式，也會不恰當(dāng)?shù)赜绊懲恋厥袌龇€(wěn)定，增大制度運(yùn)行成本。因此，《條例》第十二條才進(jìn)一步將紛繁復(fù)雜的土地用途，歸納為居住、工業(yè)、商業(yè)、科教文衛(wèi)、綜合或其他等五大類用途。這一法定分類，是依據(jù)用地的性質(zhì)和盈利性水平確定的，每一類土地用途的盈利水平基本相同。正是基于這樣的立法精神和類型化依據(jù)，我國城市房地產(chǎn)管理法才在《條例》只規(guī)定重新簽訂出讓合同方式的基礎(chǔ)上，增加了簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議的法律形式。

在出讓土地用途變更的可選擇的兩種法定形式中，如何準(zhǔn)確地選擇法律適用，是進(jìn)一步規(guī)范我國出讓土地市場行為亟待解決的重要問題。根據(jù)我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償使用法律制度的特點(diǎn)和立法精神，分別適用簽訂出讓合同變更協(xié)議和重新簽訂出讓合同的原則標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以《條例》第十二條出讓土地用途的法定分類為標(biāo)準(zhǔn)。如果是每一大類之中的土地用途改變，則應(yīng)采取簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議的法律形式，如由教育用地變更為體育、衛(wèi)生、科技用地等;如果跨越類別改變土地用途，就必須重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。只有明確這一改變出讓土地用途法律形式適用的原則標(biāo)準(zhǔn)，才能合理地解釋《條例》與城市房地產(chǎn)管理法不同規(guī)定的一致性;也只有建立這一原則標(biāo)準(zhǔn)，才既符合立法精神，又能有效預(yù)防違規(guī)變更出讓土地用途，達(dá)到防止腐敗滋生的目的。