一、我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度

中國(guó)的土地儲(chǔ)備制度來(lái)源于我國(guó)香港，采用政府取得“生地”(即未完成拆遷、水電氣暖等基礎(chǔ)設(shè)施的土地)，經(jīng)由整理達(dá)到“熟地”標(biāo)準(zhǔn)(土地平整、水電氣暖齊全)，進(jìn)入待出讓狀態(tài)的開發(fā)模式。由于香港地區(qū)人多地少，加之土地為不可再生資源，為保證土地的高效、集約利用，土地儲(chǔ)備制度因而產(chǎn)生。

我國(guó)中央政府借鑒了這一制度，并在《土地儲(chǔ)備管理辦法》第一條即開宗明義，指出目的是“土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”。同時(shí)，該《辦法》對(duì)土地儲(chǔ)備的定義是“市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為?！?/p>

我國(guó)于1996年在上海成立了第一家城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海土地發(fā)展中心(現(xiàn)名為上海市土地儲(chǔ)備中心)。2001年4月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，在《通知》中指出：“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。

之后，隨著國(guó)有土地交易管理的現(xiàn)實(shí)需要，全國(guó)各市縣基本都建立了本行政區(qū)域范圍內(nèi)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的繁榮相反，土地儲(chǔ)備法律制度卻不夠健全，甚至處于“缺位”狀態(tài)。目前，我國(guó)并無(wú)法律、法規(guī)對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主體、職能進(jìn)行規(guī)定，僅存在若干部門規(guī)章及地方政府規(guī)章，這些規(guī)章構(gòu)成了目前土地儲(chǔ)備法律制度的主要組成部分。

當(dāng)前，關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的全國(guó)性的規(guī)章類文件，主要有：

1、2007年11月，由國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》及配套制度;

2、2012年11月，由國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》及配套制度;

3、2016年2月，由財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(即本文所解讀的《通知》)。

二、新規(guī)出臺(tái)的原因

1、大量城投公司事實(shí)上享有土地儲(chǔ)備職能，政府土地儲(chǔ)備功能錯(cuò)位。

在《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)后，由于可以以儲(chǔ)備土地抵押貸款，最初是直接由土地儲(chǔ)備中心直接融資的。

2010年9月中，國(guó)土資源部一紙土地一級(jí)開發(fā)的“退出令”落至各地土地整理儲(chǔ)備中心。該文件提出，要對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行專項(xiàng)整治，并明確了主要任務(wù)及時(shí)間表——在2011年3月底前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤;各地國(guó)土資源部門及所屬企事業(yè)單位不得直接從事土地一級(jí)開發(fā)。

之后，作為“變通手段”，從直接的政府行政機(jī)關(guān)融資變?yōu)檎度谫Y平臺(tái)融資，披上公司化外衣的城投機(jī)構(gòu)順利“上位”，部分地區(qū)政府甚至直接將土地儲(chǔ)備職能賦予城投公司。

2、城投公司作為政府投融資平臺(tái)，其利用儲(chǔ)備土地融資，形成了政府債務(wù)。

作為政府投融資平臺(tái)，各地城投公司肩負(fù)的融資壓力巨大，特別是償債壓力越來(lái)越大，為了增強(qiáng)城投公司的再融資能力，各地政府都在設(shè)法為城投公司注入新的資產(chǎn)，培育其自身造血功能。由于城投公司投資領(lǐng)域的特殊性，將相關(guān)土地增值收益用于平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，是許多地方較普遍的做法。

將儲(chǔ)備土地作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投入運(yùn)營(yíng)已屬不妥，而通過土地融資形成的政府債務(wù)亟需清理。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文明確提出規(guī)范地方政府性債務(wù)，“修明渠，堵暗道”，使城投公司擁有土儲(chǔ)職能進(jìn)行融資，無(wú)疑是一條“暗道”。

三、《通知》為“堵暗道”而做的體系設(shè)計(jì)

1、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主體的限制

①每個(gè)縣級(jí)以上(含縣級(jí))法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》并未對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的數(shù)目進(jìn)行規(guī)定，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)多個(gè)主體開展土地收儲(chǔ)業(yè)務(wù)，多龍治水導(dǎo)致土地使用的規(guī)劃混亂;而《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》僅提出了“建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄”，對(duì)實(shí)踐中眾多承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管。至《通知》發(fā)布，明確“對(duì)于重復(fù)設(shè)置的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在壓縮歸并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲(chǔ)備名錄管理”，縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)原則只保留一個(gè)。

②確定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為公益類事業(yè)單位，其職能是為政府部門行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源?，F(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)中從事政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)部分，從現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)中剝離出去或轉(zhuǎn)為企業(yè)，上述業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的人員、資產(chǎn)和債務(wù)等也相應(yīng)剝離或劃轉(zhuǎn)，并應(yīng)于2016年12月31日前完成。

在實(shí)踐中，現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備經(jīng)常被經(jīng)營(yíng)性的公司來(lái)管理，也就是把國(guó)家的土地資產(chǎn)作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)到市場(chǎng)上去運(yùn)作融資，而隸屬于政府的城投承擔(dān)了相當(dāng)部分的融資功能。根據(jù)該《通知》規(guī)定，今后城投公司不得作為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，也不得實(shí)質(zhì)上參與土地儲(chǔ)備的融資業(yè)務(wù)。

2、土地儲(chǔ)備融資問題

該《通知》明確，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。這無(wú)疑是最具影響力、變化最大的內(nèi)容。

《土地儲(chǔ)備管理辦法》中明確，列入名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款，并以收儲(chǔ)土地抵押;

《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》中則進(jìn)行了限制，明確貸款期限最長(zhǎng)不超過5年，適應(yīng)了土地儲(chǔ)備融資的規(guī)律。

實(shí)踐中，大量存在著挪用土儲(chǔ)貸款資金用于其他用途的情況，土儲(chǔ)貸款事實(shí)上成了政府融資手段，形成了難以受到監(jiān)管的政府債務(wù)。當(dāng)初開辟土地儲(chǔ)備銀行貸款的路徑，前提是“風(fēng)險(xiǎn)可控”。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)下行壓力傳導(dǎo)、市場(chǎng)波動(dòng)加大，潛在風(fēng)險(xiǎn)可能顯化，不容再有閃失的情況下，《通知》直接切斷了該融資渠道，最大程度消解土地抵押貸款給地方財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)造成的風(fēng)險(xiǎn)。

3、土地儲(chǔ)備資金來(lái)源及使用范圍

在排除掉土地抵押貸款融資的選項(xiàng)后，該《通知》明確了用于土地儲(chǔ)備的資金的四種來(lái)源，概括起來(lái)為兩大類：

其一是根據(jù)新《預(yù)算法》確定的“收支兩條線”原則，來(lái)自于財(cái)政預(yù)算;如財(cái)政預(yù)算不夠，其二為根據(jù)國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文確定的政府融資途徑：發(fā)行政府債券。

同時(shí)明確了儲(chǔ)備資金的四大用途，概括起來(lái)也是兩大類：其一是與收儲(chǔ)直接相關(guān)的費(fèi)用;其二是清理之前的儲(chǔ)備土地抵押貸款。

4、土地儲(chǔ)備規(guī)模

該《通知》要求，各地土地儲(chǔ)備總體規(guī)模，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素確定?，F(xiàn)有土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大的，要加快已儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)和供應(yīng)進(jìn)度，相應(yīng)減少或停止新增以后年度土地儲(chǔ)備規(guī)模，避免由于土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務(wù)壓力。

實(shí)踐中，地方土地儲(chǔ)備規(guī)模過大的問題不同程度地存在，有的地方儲(chǔ)備的土地甚至未來(lái)幾年都用不完，土地儲(chǔ)備在給地方增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也一定程度上造成了資源閑置。在建房地產(chǎn)用地規(guī)模過大的地方，房地產(chǎn)及用地?cái)?shù)量、結(jié)構(gòu)都須調(diào)整，庫(kù)存壓力過大地方要減少供地成為必然。土地儲(chǔ)備控制規(guī)模，也精準(zhǔn)契合了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的趨勢(shì)。

5、《通知》描繪的土地儲(chǔ)備操作路徑

盡管在實(shí)施主體、融資、資金使用等方面做了諸多規(guī)定，該《通知》的目的僅僅是理順關(guān)系，而非完全排除城投公司的參與機(jī)會(huì)。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)為政府部門的事業(yè)單位，城投為地方國(guó)企，法律關(guān)系上二者是獨(dú)立的主體;從業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)來(lái)說(shuō)，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地的獲取、開發(fā)、儲(chǔ)備以及出讓的環(huán)節(jié)，而城投作為城市投資主體，可以以工程投標(biāo)人的身份參與到土地的一級(jí)開發(fā)。

即以儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主體，城投公司僅僅是作為項(xiàng)目開發(fā)投資的主體，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，剝離政府融資職能之后，只要不與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資，則完全可以參加。

總體而言，該《通知》可視為國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文思想的延續(xù)，目的為規(guī)范地方政府債務(wù)，封鎖依靠?jī)?chǔ)備土地抵押的城投類公司融資空間，并進(jìn)一步強(qiáng)化土地儲(chǔ)備的專業(yè)化職能。

鑒于《通知》內(nèi)容與之前的規(guī)章內(nèi)容并不一致，也明確提到“財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)將按照職責(zé)分工，會(huì)同有關(guān)部門抓緊修訂《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》、《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法(試行)》、《土地儲(chǔ)備統(tǒng)計(jì)報(bào)表》等相關(guān)制度”，配套制度如何修改制定，該《通知》的實(shí)際效果如何，尚需進(jìn)一步觀察。