行政行為被劃分為具體行政行為與抽象行政行為，對我國行政訴訟實(shí)踐產(chǎn)生了巨大的影響。我國行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟。依據(jù)這一規(guī)定，抽象行政行為被排除在可訴行政行為之外。這種劃分雖然把抽象行政行為與具體行政行為在一定程度上區(qū)分開來，但是，在很多情況下，按照現(xiàn)有區(qū)分抽象行政行為與具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，很難把二者清晰的分開，一個行政行為，有時(shí)很難判斷是具體的還是抽象的。如果說，這種區(qū)分在行政訴訟理論研究上還有一定意義的話，把它引入立法實(shí)踐領(lǐng)域，作為一個行政行為是否可訴的裁判之一，只會限制行政相對人獲得救濟(jì)的權(quán)利，減少對行政權(quán)的監(jiān)督制約。

抽象行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。依據(jù)我國行政訴訟法，行政法規(guī)和行政規(guī)章是法院行使司法審查權(quán)的依據(jù)，因此，不是本文重點(diǎn)研究的對象。而對于行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章之外的“其他抽象行政行為”，即行政機(jī)關(guān)制定具有普遍約束力的決定、命令等其他規(guī)范性文件。[③]是可以進(jìn)行司法審查的。第一，從國外的立法和司法實(shí)踐來看，在行政訴訟制度比較完善的一些西方國家，通常只把行政立法行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，而對于抽象行政行為，從“有權(quán)利就有救濟(jì)”的行政法原則出發(fā)，大多數(shù)國家將其納入訴訟范圍之中。第二，對其他抽象行政行為進(jìn)行司法審查有利于權(quán)力的監(jiān)督與制約，進(jìn)而使相對人獲得更為寬泛的救濟(jì)。第三，依我國行政復(fù)議法規(guī)定[④]，復(fù)議機(jī)關(guān)可以對有關(guān)抽象行政行為進(jìn)行審查。行政復(fù)議法的這種規(guī)定，為司法審查有關(guān)抽象行政行為提供了有益的借鑒。

2、內(nèi)部行政行為

內(nèi)部行政行為不可訴的理論淵源來自德國19世紀(jì)末期產(chǎn)生的特別權(quán)力關(guān)系理論[⑤]，但是，隨著社會民主政治的發(fā)展，這種理論也逐漸被摒棄，把所有的行政行為納入司法審查的范圍，為公民提供廣泛的救濟(jì)成為趨勢。我國現(xiàn)行行政訴訟法第十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定不屬于法院受理行政訴訟的范圍，其實(shí)質(zhì)就是受到了“特別權(quán)力關(guān)系理論”的影響。其實(shí)，對于行政行為來說，本無什么內(nèi)部行政行為與外部行政行為之分，即便是有，也是相對的，并且是行政行為的一種。因?yàn)樾姓袨榈闹黧w、行政職權(quán)乃至行政行為的法律意義和普通的行政行為沒有什么區(qū)別，更多的是屬于行政自由裁量權(quán)范圍，司法權(quán)不便于過多的干涉，也體現(xiàn)出司法權(quán)對行政權(quán)的尊重，比如行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員內(nèi)部的警告、記過等處分，法院是不會受理的。但是，對于開除公職這種行政處分行為，可以說從根本上改變了當(dāng)事人的地位，影響到當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)、人身等各方面的權(quán)益，已經(jīng)超出行政自由裁量權(quán)范圍。同樣的，在學(xué)校對老師、對學(xué)生的管理過程中，也只有發(fā)生從根本上威脅到教師、學(xué)生的基本權(quán)利時(shí)才能提起行政訴訟。我國的司法實(shí)踐在這方面也有一系列的突破，主要表現(xiàn)在學(xué)生訴學(xué)校案件方面，如著名的“劉*文訴北京大學(xué)案”、“田-永訴北京科技大學(xué)案”，這些案件的受理和判決，對曾經(jīng)被認(rèn)為的內(nèi)部行政行為不能被訴諸法院的觀點(diǎn)、有著相當(dāng)大的沖擊作用，可以斷言的是，在不遠(yuǎn)的將來，公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的法律糾紛很可能會納入到司法審查范圍。而在立法方面，我國憲法規(guī)定“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”，更是對內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的范圍提供了憲法支持，且這也符合現(xiàn)代司法和行政的現(xiàn)實(shí)，對提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平有著積極意義。

3、行政合同行為

行政機(jī)關(guān)的行政合同行為，并不是法律意義上的概念，現(xiàn)在還沒有納入行政訴訟的軌道，這在事實(shí)上導(dǎo)致了大量的行政機(jī)關(guān)和相對人簽訂的事實(shí)上的行政合同得不到很好的救濟(jì)。行政合同，指行政主體為了行使行政職能，實(shí)現(xiàn)某一行政管理目的，與公民、法人或者其它組織通過協(xié)商的方式，在意思表示一致的基礎(chǔ)上所達(dá)成的協(xié)議。雖然，在表象上看來是雙方合意，但事實(shí)上，行政合同的行政主體方擁有很大的特權(quán)使之與一般的合同區(qū)分開來。從行政合同簽訂的主體看，一方肯定是行政主體，雙方的意思表示一致有很大程度上受限于行政主體意思;履行行政合同也具有具體行政行為的特征，行政主體在合同的履行過程中，有很大的特權(quán)，“行政合同的履行是行政主體行使國家管理權(quán)的一種具體行政行為?！盵⑥]而履行合同的最終目的是實(shí)現(xiàn)行政目的的需要。在行政合同履行的過程中，由于行政主體擁有較多的特權(quán)，可能會侵害到合同相對方的權(quán)益或者濫用行政優(yōu)益權(quán)，有權(quán)利就有救濟(jì)，因此，為相對人提供最終的司法救濟(jì)就是必要的。從法律上講，行政合同作為行政主體的行政行為，確切地說是一個具體行政行為，行政訴訟法沒有明確其為不可訴行政行為，相反，《行政訴訟法》第十一條第一款第八項(xiàng)：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的可以提起行政訴訟”，我們可以認(rèn)為其是可訴的行政行為。