筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)解決糾紛的行為不是行政行為，而是司法行為。首先，把行政機(jī)關(guān)解決糾紛的行為界定為準(zhǔn)行政行為或準(zhǔn)司法行為，固然比較全面，但不可避免地弱化了甚至掩蓋了其司法性，強(qiáng)化了其行政性。這種觀點(diǎn)不僅在理論上含糊不清、左右擺動(dòng)，在實(shí)踐上也是有害的。行政機(jī)關(guān)解決糾紛制度之所以在我國存在種種問題，理論上的模糊是造成這些問題的根本原因。其次，從行為的屬性上看，司法的本質(zhì)在于解決糾紛，包括民事糾紛、刑事糾紛、行政糾紛和憲法糾紛等。衡量一個(gè)行為是立法行為、行政行為還是司法行為，不是看這個(gè)行為是由誰行使的，而是看它是什么屬性。難道行政機(jī)關(guān)沒有民事行為嗎?為什么不說它是行政行為呢?司法機(jī)關(guān)沒有行政行為嗎?為什么不說它是司法行為呢?再次，從西方國家行政機(jī)關(guān)解決糾紛制度的產(chǎn)生和發(fā)展來看，都未改變行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的司法性質(zhì)，更沒有不遵守司法的規(guī)則。英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、法國的行政法院制度都是如此，人們甚至為弄清一個(gè)機(jī)構(gòu)到底是法院還是行政機(jī)構(gòu)而犯難[③].為什么呢?就是因?yàn)檫@個(gè)機(jī)構(gòu)是解決糾紛的，而解決糾紛就需要這個(gè)機(jī)構(gòu)有獨(dú)立的地位，有職業(yè)化的人員，有適合解決糾紛的程序。如果這些問題沒有解決，那么，行政機(jī)關(guān)來司法就必然會(huì)出現(xiàn)公正性危機(jī)。同樣的道理，如果一個(gè)稱之為法院的機(jī)構(gòu)不具備這些條件，由它來司法，也和行政機(jī)關(guān)一樣會(huì)出現(xiàn)同樣的問題。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)解決糾紛的行為之所以是司法行為，還在于社會(huì)需要一個(gè)不同于傳統(tǒng)意義的法院，而不是需要一個(gè)行政機(jī)關(guān)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)承擔(dān)部分司法職能，除程序簡便、時(shí)間迅速、費(fèi)用低廉和具有靈活性外，更主要的是由于近現(xiàn)代許多社會(huì)立法中所發(fā)生的爭端需要專門知識才能處理。而解決這些爭端既需要法律頭腦，也需要理解立法政策和具備行政經(jīng)驗(yàn)，普通法院法官往往不能勝任。于是一個(gè)新型的行政機(jī)關(guān)解決糾紛的司法制度便應(yīng)運(yùn)而生了。行政裁判所、行政法官等逐步取得獨(dú)立地位就恰好說明了這一點(diǎn)。