法律是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的。全國(guó)人大及其常委會(huì)是代表人民行使最高國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是代表人民意志行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)。人民自己的代表機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益和安全，在某些領(lǐng)域設(shè)定許可，決定對(duì)某些公民的權(quán)利和自由作必要的限制，符合法治精神。因此，在本法確定的許可范圍內(nèi)，法律可以設(shè)定各種形式的行政許可。

行政法規(guī)的許可設(shè)定權(quán)

根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)，其效力等級(jí)僅次于法律。因此，其設(shè)定權(quán)的位階高于地方法規(guī)和規(guī)章，但低于法律。其設(shè)定權(quán)限與立法權(quán)限一樣，體現(xiàn)兩個(gè)原則：一是法律保留原則。立法法規(guī)定的專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)除非有全國(guó)人大授權(quán)，國(guó)務(wù)院無權(quán)設(shè)定行政許可。二是尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。有了法律，行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施行政許可作具體規(guī)定。

此外，法律還開了一個(gè)口子，允許國(guó)務(wù)院采用發(fā)布決定的方式設(shè)定許可。發(fā)布決定是國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)權(quán)力，一般是針對(duì)某個(gè)具體事項(xiàng)做出，內(nèi)容單一，條文少，應(yīng)急，內(nèi)容與制定程序均不同于行政法規(guī)。對(duì)可否以發(fā)布決定的形式設(shè)定行政許可，立法時(shí)有些不同意見。最后全國(guó)人大常委會(huì)肯定了這種形式，是出于四個(gè)考慮：一是行政許可法取消了國(guó)務(wù)院部委規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，這是一個(gè)重大的舉措，保留這一規(guī)定較為主動(dòng)。二是加入世貿(mào)組織之后，發(fā)生一些緊急情況，需要有相應(yīng)的應(yīng)爭(zhēng)措施和手段。三是新聞、出版等意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，立法條件尚不成熟，需要由國(guó)務(wù)院文件來管理。四是改革中的一些試驗(yàn)、試點(diǎn)事項(xiàng)，制定行政法規(guī)不成熟，也需要以決定等方式公布。但“決定”畢竟不是行政法規(guī)，因此，法律規(guī)定：除臨時(shí)性的行政許可事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)人大制定法律，或自行制定行政法規(guī)。