中國國務(wù)委員兼公安部長周永康訪美，聯(lián)合簽署打擊刑事犯罪的備忘錄，被看作是中美執(zhí)法合作領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)重大突破。

????專家在接受《民主與法制時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)指出，這些備忘錄體現(xiàn)了中美雙方在執(zhí)法領(lǐng)域中相互理解的進(jìn)一步加深，也為雙方的進(jìn)一步合作乃至簽訂更高級(jí)別的條約開辟了重要的途徑。

????中美執(zhí)法合作鋪路引渡條約

????“美國政府認(rèn)為中國外逃貪官應(yīng)該被繩之以法。”2005年11月，美國司法部長岡薩雷斯應(yīng)邀訪華時(shí)如是說。

????8個(gè)月后，岡薩雷斯在華盛頓又見到了他的老朋友——中國國務(wù)委員兼公安部長周永康。2006年7月26日至29日，應(yīng)岡薩雷斯的邀請，周永康對美國進(jìn)行了正式訪問。訪問期間，雙方簽署了有關(guān)反恐情報(bào)信息交流與合作、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、加強(qiáng)執(zhí)法人員聯(lián)絡(luò)與交流、禁毒、中國公安部國際合作局與美國國土安全部移民海關(guān)執(zhí)法局加強(qiáng)合作等方面的一系列備忘錄。

????歷史性的回訪帶來了中美司法合作的新成果，美國《僑報(bào)》刊載分析文章稱：中美司法合作，外逃貪官途窮。中美聯(lián)合簽署打擊刑事犯罪方面的備忘錄被認(rèn)為是兩國在公共安全和打擊刑事犯罪方面的最新進(jìn)展，也是東西方兩個(gè)大國為穩(wěn)定本國與對方國家的社會(huì)秩序提供了合作的保障。

????中美執(zhí)法領(lǐng)域的重大突破

????7月29日，周永康結(jié)束訪問美國之際，雙方發(fā)表了《中華人民共和國公安部和美利堅(jiān)合眾國司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法合作的聯(lián)合聲明》。

????聲明稱，雙方共同回顧了近年來中美兩國在執(zhí)法領(lǐng)域開展的業(yè)務(wù)交流與合作，一致認(rèn)為，中美執(zhí)法合作是兩國關(guān)系的重要組成部分，并已成為兩國關(guān)系中的亮點(diǎn)。自1997年發(fā)表載有加強(qiáng)中美執(zhí)法合作內(nèi)容的《中美聯(lián)合聲明》以來，兩國執(zhí)法部門保持著密切的高層接觸和業(yè)務(wù)交流，在許多領(lǐng)域開展了互利合作，建立了中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組會(huì)晤機(jī)制，取得了積極成效。

????雙方?jīng)Q定進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法領(lǐng)域的合作，在符合中美兩國共同利益的前提下，促進(jìn)雙方在緝捕和遣返在逃犯罪嫌疑人，打擊跨國有組織犯罪、毒品走私、偽造貨幣和洗錢犯罪以及遣返非法移民等方面的合作，雙方愿意在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、毒品犯罪、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和反恐情報(bào)交流、執(zhí)法交流等方面加強(qiáng)合作，并達(dá)成《中國公安部與美國聯(lián)邦調(diào)查局關(guān)于反恐情報(bào)信息交流與合作的諒解備忘錄》等五個(gè)相關(guān)備忘錄。

????“此次兩國的交流應(yīng)該被看作是中美執(zhí)法合作領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)重大突破。”北京大學(xué)法學(xué)院教授王世洲告訴《民主與法制時(shí)報(bào)》記者。

????如王世洲所言，國內(nèi)許多知名專家對此訪問也給出了較高的評價(jià)。在很多專家眼中，這些備忘錄體現(xiàn)了中美雙方在執(zhí)法領(lǐng)域中相互理解的進(jìn)一步加深，也就為雙方的進(jìn)一步合作乃至簽訂更高級(jí)別的條約開辟了重要的途徑。

????外逃貪官面臨窮途末路

????外逃貪官，一個(gè)近年來頻繁見諸國內(nèi)媒體的高頻詞匯。

????近幾年，隨著中國經(jīng)濟(jì)崛起，貪污腐敗也成為嚴(yán)重問題。不知從什么時(shí)候開始，美國就成為中國一些刑事犯罪分子的避風(fēng)港。2004年有權(quán)威部門曾出具報(bào)告指出，自中國改革開放以來，大約有4000名腐敗官員或其他人員逃往國外，帶走了約500多億美元的資金。其中，廣東省近年來失蹤官員高達(dá)790名，外逃官員有1240名，而北京市有442名官員外逃。

????中美之間第一次以非引渡的方式合作追逃貪官，是兩年前把逃到拉斯維加斯的貪官、中國銀行廣東省開平支行原行長余振東押解回中國。美國聯(lián)邦調(diào)查局及海關(guān)、移民局?jǐn)y手偵查此案，費(fèi)時(shí)一年多，同時(shí)將贓款數(shù)百萬美元全部封存，移交中國公安部及有關(guān)機(jī)構(gòu)。 #p#分頁標(biāo)題#e#

????余的歸案，被認(rèn)為是《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》在中美兩國司法部門聯(lián)手打擊腐敗犯罪方面起到了關(guān)鍵作用。

????黃風(fēng)，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師。此前曾經(jīng)在中國司法部工作了14年，是司法部司法協(xié)助外事司正司級(jí)巡視員，長期參與我國對外司法協(xié)助工作，并在余振東案件的調(diào)查中做了大量的工作。

????黃風(fēng)認(rèn)為，雖然該協(xié)定的力度目前還無法使貪官陷入窮途末路，但在實(shí)際操作中，對于限制貪官在國外的生存空間，營造促使其被遣返回國的大環(huán)境，是非常有意義的。

????“一國的犯罪分子有可能逃往他國的時(shí)候，該國的執(zhí)法人員通過兩國之間資訊共享的合作，已經(jīng)獲得這個(gè)犯罪嫌疑人的種種資訊，并可以授權(quán)該國的執(zhí)法人員將其逮捕。而一旦嫌疑人被拘留，對方國家也可以在最短的時(shí)間，要求押回本國審理，這給敢于以身試法的不法分子以強(qiáng)大的震撼?！泵绹A文報(bào)紙《僑報(bào)》認(rèn)為，此次中美聯(lián)合聲明對打擊外逃貪官無疑是提供了一條有跡可尋的法律通道。

????在談到此次中美司法合作的具體內(nèi)容時(shí)，黃風(fēng)認(rèn)為此前我國在打擊外逃貪官方面之所以缺乏較為成功的案例，關(guān)鍵是由于中美兩國社會(huì)制度不同，法律制度也不同，雙方暫沒有建立司法引渡關(guān)系，這對合作打擊國際犯罪帶來一定困難，使犯罪分子有脫逃的機(jī)會(huì)，也使一些貪贓枉法的當(dāng)事人有了可乘之機(jī)。

????“雖然目前這個(gè)協(xié)定的簽署沒有直接導(dǎo)致引渡合作的開展，但是在執(zhí)法合作上有新內(nèi)容，特別是對外逃人員的緝捕方面有新措施。從發(fā)展歷程上來講，對推動(dòng)中美兩國司法合作的進(jìn)一步開展，最終簽訂相關(guān)引渡條約具有推動(dòng)和促進(jìn)作用?！秉S風(fēng)做出了較為樂觀的評價(jià)。

????“在打擊外逃人員方面，當(dāng)前我國的外逃人員主要指外逃的貪官，從簽署的相關(guān)文件來看，雙方在這個(gè)方面的合作，將主要針對以非法移民身份逃到國外的人員。”王世洲則認(rèn)為此次簽署的相關(guān)文件只能“從一定程度上打擊外逃貪官”。

????中外司法合作步伐趨快

????在談及此次中美聯(lián)合司法合作時(shí)，王世洲教授認(rèn)為，打擊外逃貪官只是其中的一個(gè)小部分，“從合作所取得的具體成就來看，此次合作的重點(diǎn)仍然是在兩國可以合作的方面和領(lǐng)域之內(nèi)。從簽署的備忘錄情況看，最典型的就是反恐、禁毒和非法移民三個(gè)方面。這三個(gè)方面也是雙方一直以來共同關(guān)心的，體現(xiàn)了雙方的緊迫利益所在。從合作的前景來看，雙方未來的合作機(jī)會(huì)更多。過去，雙方在執(zhí)法合作方面都相互存在著一定程度的誤解和分歧，在客觀上限制了雙方的合作。剛剛簽署的相關(guān)備忘錄，雖然等級(jí)較低，但是比較明確地體現(xiàn)了雙方加強(qiáng)相互理解與進(jìn)行廣泛交流的愿望。”

????而黃風(fēng)亦表示此次兩國司法部門的合作更應(yīng)進(jìn)行較為廣泛的理解：“這次周永康同志是以國務(wù)委員的身份訪問美國的，中國公安部與美國司法部簽署的協(xié)定屬于政府間的執(zhí)法合作協(xié)議，中方的合作主體不局限于公安部，也包括了司法部、海關(guān)等各個(gè)政府執(zhí)法機(jī)關(guān)?！?

????相關(guān)專家似乎更趨向于將剛剛?cè)〉玫暮献鞒删头旁趪液蜌v史的角度上進(jìn)行全面考量。

????1987年6月，中國與波蘭簽訂了《中華人民共和國和波蘭人民共和國關(guān)于民事和刑事司法協(xié)助的協(xié)定》。這是我國與外國簽訂的第一個(gè)含有刑事司法協(xié)助內(nèi)容的雙邊司法協(xié)助條約。

????1993年8月，中國與泰國引渡條約簽訂。這是我國與國外簽訂的第一個(gè)引渡條約。

????2003年，中國先后加入《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》以及《聯(lián)合國反腐敗公約》，中國的反腐敗事業(yè)正在朝著加強(qiáng)多邊合作的方向而努力。 #p#分頁標(biāo)題#e#

????2004年4月16日，余振東回國受審。這是第一個(gè)由美方人員押送移交中方的外逃貪官。余的歸案，對外逃貪官形成強(qiáng)大震懾。

????五天后，美國聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)局長羅伯特·米勒來到北京，明確表示他此行的目的主要是與中國公安部在反恐、打擊跨國犯罪以及執(zhí)法人員交流方面進(jìn)一步加強(qiáng)合作，協(xié)助中方將潛逃到美國的犯罪嫌疑人遣送回國。

????2005年11月，美國司法部長岡薩雷斯來京時(shí)表示，美國政府將會(huì)盡可能地與中國政府合作。

????2006年4月，全國人大批準(zhǔn)了《中華人民共和國和西班牙王國引渡條約》。

????來自外交部條約法律司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2006年2月，中國已與40多個(gè)國家締結(jié)了50項(xiàng)司法協(xié)助協(xié)定、25項(xiàng)引渡條約、3項(xiàng)被判刑人移管條約等共78個(gè)相關(guān)法律條約。

????中外司法合作步伐呈現(xiàn)出日趨加快、加深的跡象。

????中外司法合作期待制度性變革

????中美兩國在司法領(lǐng)域的合作發(fā)展以及系列中外司法合作成就的取得，讓人為之振奮。

????然而，合作的路途還很長。中國政法大學(xué)訴訟法研究中心教授楊宇冠認(rèn)為，僅就中美司法合作而言還有很多問題需要解決：

????“首先，中美雙方存在社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)、政治文化、發(fā)展模式等方面的差異，在許多問題上存在不可回避的不同觀點(diǎn)；第二，司法領(lǐng)域的合作只是雙方總體關(guān)系的一個(gè)重要組成部分，在很大程度上受制于中美兩國的關(guān)系，包括政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢；第三，美國這樣一個(gè)多元社會(huì)中，各種利益集團(tuán)勢力此消彼長，對合作的穩(wěn)定性構(gòu)成挑戰(zhàn)，對外合作可能受到國內(nèi)政治因素的牽制；第四，中美兩國司法制度不同、語言不同，在司法和執(zhí)法活動(dòng)中具體的執(zhí)行人員之間互相溝通有一定的障礙，需要對有關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，不僅要了解對方的司法制度，還要熟練掌握外語?！?

????而王世洲教授也表達(dá)了類似的看法：“目前簽署的幾個(gè)備忘錄更應(yīng)看作是我國改革開放政策在對外執(zhí)法領(lǐng)域中的新表現(xiàn)。由于我國還沒有參加《國際刑事法院規(guī)約》，對于國際上最基本的人權(quán)條約和憲章也還沒有全部正式參加，因此，在對外執(zhí)法合作方面還有許多有待解決的問題。執(zhí)法部門到國外執(zhí)行任務(wù)如果沒有國際條約或者國與國之間的外交安排，是不可能的。但是，中美執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間簽訂了這些備忘錄，就意味著我們在國際執(zhí)法合作方面已經(jīng)走出去了，這是非常值得肯定的。這不僅是保護(hù)我國國家自身安全的利益所需要的，也表明了我們國家對世界的和平與安全開始承擔(dān)起自己的國家責(zé)任。這說明我們國家開始意識(shí)到這些問題，并著手做了相應(yīng)的工作。但是，有關(guān)的相應(yīng)制度的改革，對外執(zhí)法合作的全方位展開都還沒有準(zhǔn)備好，這些都影響了我國對外執(zhí)法合作的程度。未來我國對外執(zhí)法合作的空間還很大，現(xiàn)在所做的只是一個(gè)開始。”

????黃風(fēng)指出，此次協(xié)定的簽訂是代表中國政府的行為，同時(shí)也對兩國在打擊犯罪的司法合作方面提出了更加迫切的問題：我們的合作不能停留在目前相互提供司法協(xié)助的層次上。我們在逃犯引渡方面的合作還不夠，應(yīng)該盡早上升到引渡條約的高度。

????不只是和美國，和更多的發(fā)達(dá)國家簽訂引渡條約也是我國對外司法合作的大方向。

????今年，中國與西班牙之間簽訂的引渡條約是我國與西方發(fā)達(dá)國家簽訂的第一個(gè)引渡條約。該條約最大的突破在于包含了死刑不引渡條款，也就是說請求方承諾不對罪犯判處死刑，才會(huì)進(jìn)行引渡。這是對現(xiàn)有法律障礙的一種超越。

????黃風(fēng)曾經(jīng)撰寫《關(guān)于健全我國相關(guān)法律制度的幾點(diǎn)建議》等一系列論文，建議我國加快相應(yīng)的司法建設(shè)，以適應(yīng)越來越多的國際司法合作的需要。 #p#分頁標(biāo)題#e#

????“在立法上，除了現(xiàn)在的引渡法，我國還需要制定一部刑事司法協(xié)助法?！秉S風(fēng)認(rèn)為，司法協(xié)助涉及的范圍非常廣，包括調(diào)查取證、追繳犯罪所得、承認(rèn)和執(zhí)行外國判決等問題。刑事司法協(xié)助和國內(nèi)立法有密切關(guān)系。

????顯然，此次中美簽署的相關(guān)協(xié)定只是一個(gè)新的開始，也是繼美國FBI局長米勒、美國司法部長岡薩雷斯先后來訪之后，兩國司法合作穩(wěn)步發(fā)展的自然延續(xù)。隨著我國對外司法合作越來越規(guī)范和成熟，這張恢恢天網(wǎng)最終會(huì)使外逃貪官無處藏身。(李慎波 周宇)