國(guó)土部版《征求意見(jiàn)稿》提出，將國(guó)防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等界定為公共利益，不符合公共利益范圍的退出征地范圍;放行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，宅基地賦權(quán)有限，退出的宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)。

十八屆三中全會(huì)后啟動(dòng)的新一輪土改，終于走到了修法階段。2017年底，土改三年試點(diǎn)期即將結(jié)束，按既定任務(wù)，應(yīng)該修法并形成全國(guó)頂層設(shè)計(jì)。5月23日，國(guó)土部就《中華人民共和國(guó)土地管理法(修正案)》(下稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)，公開(kāi)征求意見(jiàn)。

不過(guò)，一位國(guó)土部系統(tǒng)人士表示，目前《土地管理法》(修正案)只是部門(mén)征求意見(jiàn)的階段，距離出臺(tái)還有很長(zhǎng)的路要走。征求意見(jiàn)修訂后，國(guó)土部將上報(bào)給國(guó)務(wù)院法制辦，國(guó)務(wù)院走完相關(guān)程序后，再提交至全國(guó)人大常委會(huì)討論、審議。

侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)行征地制度怎么改，集體土地能否平等入市，是公眾對(duì)《土地管理法》修訂最關(guān)心的內(nèi)容?！墩髑笠庖?jiàn)稿》的一大亮點(diǎn)是，列舉了屬于公共利益的范圍。在綜合考慮國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相銜接，將國(guó)防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等界定為公共利益，不符合公共利益范圍的退出征地范圍。如果按照這一理念，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等明顯的商業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)不能再?gòu)?qiáng)制征地。不過(guò)，《征求意見(jiàn)稿》列舉的公共利益范圍還包括“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要”，這一條款又留下巨大的解釋和實(shí)踐空間。

總體上，《征求意見(jiàn)稿》體現(xiàn)了審慎的基調(diào)。在縮小征地范圍后，如何解決城市建設(shè)用地來(lái)源問(wèn)題?《征求意見(jiàn)稿》僅明確放行“符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。宅基地、未來(lái)規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)地應(yīng)如何入市?并不明晰。

《征求意見(jiàn)稿》明確，符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。國(guó)土部表示，基本思路是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)交易制度相銜接，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。

而現(xiàn)行《土地管理法》中引起巨大爭(zhēng)議、被認(rèn)為是農(nóng)民集體所有土地入市巨大障礙的條款——“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”，則不在此次修法之列。這或是因?yàn)檫@一條款涉及上位法憲法的修改。憲法第十條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有”。

前述國(guó)土部系統(tǒng)人士表示，這次修法，從國(guó)土部層面，會(huì)考慮中央的基調(diào)是什么，部門(mén)在當(dāng)中的角色是什么，比如，一些修訂是否超過(guò)了部門(mén)權(quán)限。這次主要是在部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)，圍繞“三塊地”(即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地、征地制度改革)試點(diǎn)成果總結(jié)修訂。

明確公共利益范圍

現(xiàn)行《土地管理法》雖然規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是，對(duì)于何為公共利益沒(méi)有規(guī)定，實(shí)踐中，巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，征地成為農(nóng)民集體土地合法進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)的惟一途徑。

《征求意見(jiàn)稿》明確，為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收，包括：(一)國(guó)防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設(shè)的需要;(五)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

國(guó)土部在說(shuō)明稿中表示，不屬于這些范圍的，則要退出征地范圍。

同時(shí)，《征求意見(jiàn)稿》也調(diào)整了征地補(bǔ)償制度?，F(xiàn)行法律，征地只能按照被征土地的原用途補(bǔ)償。耕地征收補(bǔ)償最高不能超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十倍?！墩髑笠庖?jiàn)稿》沒(méi)有采納市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償?shù)乃悸?，但提出，“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧?guó)家、集體、個(gè)人合理分享土地增值收益，給予公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障?！?/p>

《征求意見(jiàn)稿》并規(guī)定，農(nóng)民住房不再作為地上附著物補(bǔ)償，而是作為專(zhuān)門(mén)的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)給予公平合理補(bǔ)償;同時(shí)通過(guò)安排一定數(shù)量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或者物業(yè)，將被征收土地的農(nóng)村居民納入相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障體系等，切實(shí)保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

集體土地謹(jǐn)慎入市

同“三塊地”試點(diǎn)口徑一致，此次修法，國(guó)土部將集體土地入市范圍，限定在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。其將目前中國(guó)土地制度面臨的問(wèn)題概括為：現(xiàn)行土地管理制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)、與進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求不相匹配的問(wèn)題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出;農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià);宅基地用益物權(quán)尚未得到完整的落實(shí);土地增值收益分配機(jī)制不健全;土地資源要素利用效率仍然較為低下。

雖然十八屆三中全會(huì)明確，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。但此次，除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，宅基地等集體土地的“同權(quán)同價(jià)”問(wèn)題，并未被提出。

國(guó)土部披露，截至2016年底，全國(guó)15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)入市地塊共計(jì)226宗，面積3650.58畝，總價(jià)款46.77億元。這次法律修改，基本思路是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)交易制度相銜接，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。

《征求意見(jiàn)稿》刪除了現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條和六十三條對(duì)集體土地入市的限制性條款。即：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”;“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！?/p>

國(guó)土部表示，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍、條件等進(jìn)行原則規(guī)定。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國(guó)務(wù)院另行制定。

宅基地賦權(quán)有限

國(guó)土部表示，根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，2014年，部署開(kāi)展了宅基地制度改革試點(diǎn)。

據(jù)披露，試點(diǎn)地區(qū)的探索重點(diǎn)在宅基地保障、下放審批權(quán)和有償使用、自愿有償退出等。截至2016年底，14個(gè)地區(qū)共退出宅基地21044戶(hù)，退出面積12874.1畝;共辦理抵押貸款687宗，金額5.49億元。

這次法律修改，重點(diǎn)是將黨中央確定的改革方向和要求落實(shí)到法律中，保障和落實(shí)農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。一是明確在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、人均土地少、無(wú)法實(shí)現(xiàn)一戶(hù)一宅的，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居的權(quán)利。

二是改革宅基地審批制度，將宅基地審批權(quán)限下放到縣、鄉(xiāng)，切實(shí)保障農(nóng)民依法取得宅基地的合法權(quán)益。

三是探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。從當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)看，15個(gè)地區(qū)共退出宅基地2萬(wàn)余戶(hù)，占總戶(hù)數(shù)的1.5%左右。國(guó)土部認(rèn)為，這既可逐步有序盤(pán)活農(nóng)村存量宅基地資源和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，又能夠保證農(nóng)村社會(huì)基本穩(wěn)定。

四是完善宅基地違法法律責(zé)任。

不過(guò)，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)農(nóng)民宅基地的賦權(quán)仍十分有限。農(nóng)民和市場(chǎng)最關(guān)心的流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)，并沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)，僅放行“自愿有償退出”，其流轉(zhuǎn)交易限于集體內(nèi)部。《征求意見(jiàn)稿》表示，“國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿(mǎn)足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用。”