回顧歷史，我國(guó)公證制度經(jīng)歷了一段漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程。1980年3月，司法部發(fā)出《關(guān)于公證處設(shè)置和管理體制問(wèn)題的通知》，規(guī)定在直轄市、省轄市、縣設(shè)立公證處，代表國(guó)家辦理公證業(yè)務(wù)，許多縣級(jí)以上司法行政部門(mén)都陸續(xù)設(shè)立了公證機(jī)構(gòu)，公證業(yè)務(wù)逐年上升，從而揭開(kāi)了公證發(fā)展的新篇章。2000年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了《司法部關(guān)于深化公證工作改革方案》，進(jìn)一步明確了公證改革的目標(biāo)和任務(wù)；２００6年3月，《中華人民共和國(guó)公證法》的頒布實(shí)施，對(duì)公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行了定位，為公證事業(yè)的發(fā)展明確了方向。然而，公證工作一系列的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍未得到有效解決，特別是公證機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有布局缺乏突破性，不能有效激發(fā)公證員的積極性，公證機(jī)構(gòu)整個(gè)團(tuán)體形不成合力，嚴(yán)重制約了公證事業(yè)的發(fā)展。因此，只有因地制宜、合理布局，創(chuàng)立“做大做強(qiáng)、創(chuàng)新發(fā)展”的新型公證機(jī)構(gòu)布局體系，才能推進(jìn)公證事業(yè)健康發(fā)展。

一、認(rèn)真分析現(xiàn)行公證機(jī)構(gòu)布局體系存在的問(wèn)題(一)公證機(jī)構(gòu)改革不夠徹底，單一的追求機(jī)構(gòu)布局的“小而全”，束縛了公證事業(yè)的快速發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公證事業(yè)的發(fā)展在摸索中創(chuàng)新，在摸索中前進(jìn)。二000年開(kāi)始，著手深化公證工作的改革，無(wú)論是公證機(jī)構(gòu)體制，還是公證人員編制都發(fā)生了較大的變化；就重慶地區(qū)來(lái)講，公證機(jī)構(gòu)形成行政體制、事業(yè)體制、合作制等三種方式并存的模式；同樣，公證人員性質(zhì)也存在行政編制、事業(yè)編制、合同制等三種方式并存的模式。人們常說(shuō)，有變革，才有發(fā)展；要想發(fā)展，就必須思變。通過(guò)對(duì)公證體制的改革，的確推動(dòng)了公證工作的發(fā)展。然而，我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有布局，卻始終無(wú)法擺脫行政區(qū)域的隱形束縛，形成了單一的“小而全”的布局模式，我國(guó)的公證事業(yè)的發(fā)展一直處于負(fù)重前行的尷尬局面。大家都知道，在社會(huì)活動(dòng)中，公證行業(yè)的性質(zhì)具有極其特殊性，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公證行業(yè)整體素質(zhì)的要求遠(yuǎn)大于對(duì)執(zhí)業(yè)公證員個(gè)體能力的要求。在社會(huì)日常生活中，常常可以聽(tīng)到人們說(shuō)“我請(qǐng)的是某大律師、某大教授、某大工程師等等”，卻很少聽(tīng)見(jiàn)“我找的是某大公證員”。同樣，當(dāng)執(zhí)業(yè)個(gè)體發(fā)生問(wèn)題時(shí)，公證行業(yè)的整體受損遠(yuǎn)比其他行業(yè)的整體受損大；所以，公證行業(yè)的發(fā)展必須是行業(yè)整體的推進(jìn)。然而，現(xiàn)行公證機(jī)構(gòu)的布局體系卻阻礙了行業(yè)整體的發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)生活中，每一個(gè)公證處就像一只航行的船，而這些船的動(dòng)力差異較大；要想全部船只同時(shí)前行，得出的結(jié)論只有一個(gè)，動(dòng)力大的遷就動(dòng)力小的一同慢行。（二）對(duì)公證機(jī)構(gòu)所采用的“扶優(yōu)忽弱”的政策，進(jìn)一步擴(kuò)大了公證機(jī)構(gòu)之間綜合實(shí)力的差距公證誠(chéng)信是指公證行業(yè)整體的誠(chéng)信，廣大社會(huì)對(duì)公證公信力的認(rèn)同，是對(duì)整個(gè)公證行業(yè)公信力的認(rèn)同；公證行業(yè)的品牌只有一張。所以，公證事業(yè)的發(fā)展注定要依靠全體公證同仁的努力，才能推動(dòng)其向前發(fā)展。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，公證行業(yè)現(xiàn)行的許多政策導(dǎo)向，都體現(xiàn)了“扶優(yōu)忽弱”的特點(diǎn)。比如：爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)、省級(jí)、市級(jí)“文明公證處”，開(kāi)展“質(zhì)量免檢”活動(dòng)，公證業(yè)務(wù)交流會(huì)等等，這些都是優(yōu)勝公證機(jī)構(gòu)的舞臺(tái)。當(dāng)然，這些活動(dòng)固然重要，但也應(yīng)當(dāng)忽視弱小的公證機(jī)構(gòu)，由于公證機(jī)構(gòu)布局設(shè)置的不合理性，造成它們所處的基點(diǎn)是不同的。近年來(lái)，公證機(jī)構(gòu)的發(fā)展出現(xiàn)了“強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者更弱”的勢(shì)頭。有的公證處每年辦證幾萬(wàn)件，有的公證處一年辦證不到一百件；有的公證處具有辦不完的證，有的公證處卻無(wú)證可辦；有的公證處硬件、軟件設(shè)施齊全，辦公環(huán)境優(yōu)越，經(jīng)費(fèi)充足；有的公證處辦公設(shè)施簡(jiǎn)陋，辦公經(jīng)費(fèi)短缺。（三）部分邊遠(yuǎn)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人員缺乏，無(wú)法適應(yīng)公證發(fā)展的需要，公證工作舉步維艱公證機(jī)構(gòu)是一個(gè)特殊的法律服務(wù)部門(mén)，每一個(gè)公證處都是一個(gè)基本的功能單位，必須具備公證辦證程序規(guī)則所規(guī)定的職能要求；無(wú)論是必備的辦公環(huán)境、辦公設(shè)施，還是執(zhí)業(yè)人員的技術(shù)職能，這些基本的工作要求應(yīng)當(dāng)給與滿(mǎn)足。否則，公證綜合質(zhì)量將無(wú)法得到保障。在現(xiàn)實(shí)條件下，部分邊遠(yuǎn)地區(qū)公證處辦公經(jīng)費(fèi)緊缺，辦公設(shè)施較差，公證專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員缺乏，執(zhí)業(yè)公證員嚴(yán)重不足，有的公證處甚至只有一名執(zhí)業(yè)公證員，公證工作舉步維艱。這些公證處不僅無(wú)法承接現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、遺囑等公證事項(xiàng)外，一些綜合要求較高的公證事項(xiàng)更不能承辦，從而，公證處的資信度明顯降低，甚至公證質(zhì)量無(wú)法保障，其證據(jù)效力將受到質(zhì)疑。（四）公證工作缺乏推力，業(yè)務(wù)數(shù)量處于窄幅波動(dòng)區(qū)間徘徊2000年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了《司法部關(guān)于深化公證工作改革方案》要求，司法部全面啟動(dòng)公證體制改革工作。此時(shí)，公證執(zhí)業(yè)人員似乎看到了公證發(fā)展的方向，對(duì)公證工作的未來(lái)充滿(mǎn)許多期待，都憧憬著公證的美好明天。通過(guò)近十年的摸索和發(fā)展，然后在回頭看，總覺(jué)得，公證工作缺乏動(dòng)力，在跨出2000年第一步后，一直處于徘徊階段。我處地處西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，從2000年—2008年期間，公證辦證件數(shù)在850件左右徘徊；地處東部沿海地區(qū)的江蘇省揚(yáng)州市，全市辦理各類(lèi)公證統(tǒng)計(jì)，二00二年辦證51677件，二00八年辦證52088件（摘錄于百度網(wǎng)站《我市公證隊(duì)伍建設(shè)存在的問(wèn)題和對(duì)策》一文），辦證量也處于一種停滯徘徊的局面。二、大膽探索，創(chuàng)立新型的公證機(jī)構(gòu)布局體系我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入前所未有的發(fā)展軌道，公證工作的發(fā)展已經(jīng)滯后于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，被律師、會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)部門(mén)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地甩在后面。雖然，公證事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)不雄厚、發(fā)展的起點(diǎn)較低，但是，我們改革的步伐比較遲鈍，許多束縛公證發(fā)展的舊觀念、舊作風(fēng)無(wú)法打開(kāi)；在面對(duì)公證發(fā)展所存在的諸多困難，卻選擇了“知難而退”，缺乏嘗試和創(chuàng)新的精神，極大地阻礙了公證事業(yè)的健康發(fā)展。可見(jiàn)，建立新型的公證機(jī)構(gòu)布局體系勢(shì)在必行；這種新型的公證機(jī)構(gòu)布局體系的建立，應(yīng)當(dāng)因地制宜、合理規(guī)劃。（一）充分發(fā)揮處于優(yōu)勢(shì)地位的公證機(jī)構(gòu)的作用，把它們做大做強(qiáng)。許多大中城市的公證處經(jīng)過(guò)多年來(lái)的搓摩和壯大，它們積累了許多寶貴的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和財(cái)富，在國(guó)際國(guó)內(nèi)都享有較高的的聲譽(yù)，已經(jīng)成為公證界的發(fā)展先驅(qū)，我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，鼓勵(lì)它們大膽探索，只要對(duì)公證事業(yè)的發(fā)展有益，只要不違法，就應(yīng)當(dāng)大膽嘗試，在爭(zhēng)論中才有發(fā)展，管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)理解“放水養(yǎng)魚(yú)”的道理，（二）撤銷(xiāo)整合邊遠(yuǎn)地區(qū)的公證機(jī)構(gòu)，真實(shí)體現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值所在。公證機(jī)構(gòu)決不能再追求單一的“小而全”的布局模式，邊遠(yuǎn)地區(qū)一些弱小的公證處辦證量極少，有的年辦證量只有幾十件，執(zhí)業(yè)公證員奇缺，其公證工作完全不能正常開(kāi)展。這樣的公證處完全可以采取吸收合并的方式加以撤銷(xiāo)。對(duì)公證處的撤銷(xiāo)，并不是采取簡(jiǎn)單的撤銷(xiāo)方式，應(yīng)當(dāng)考慮公證工作必須做到便民、利民的客觀要求；根據(jù)各地區(qū)公證業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，可以采取下列方式進(jìn)行：1、大公證處吸收小公證處一些具有優(yōu)勢(shì)地位的公證處可以將鄰近較為弱小的公證處進(jìn)行吸收，這樣可以加大優(yōu)勢(shì)公證處的執(zhí)業(yè)區(qū)域，為其做大做強(qiáng)公證業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件，而被吸收公證處原執(zhí)業(yè)區(qū)域的服務(wù)對(duì)象又可以享受到更加優(yōu)質(zhì)的公證服務(wù)。2、對(duì)較為集中的多個(gè)不發(fā)達(dá)公證處進(jìn)行合并，成立一個(gè)新的公證處公證事業(yè)的發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是息息相關(guān)的。目前，在我國(guó)中、西部地區(qū)，許多公證處存在“小而弱”的分布格局，公證處的發(fā)展一直停滯不前，形成“人少湯也少”的尷尬局面。所以，對(duì)于這類(lèi)較集中的公證處可以對(duì)公證處進(jìn)行合并整合，成立一個(gè)綜合功能齊全的新型公證處。3、對(duì)大中城市的公證處實(shí)行劃區(qū)域合并在許多大中城市存在一個(gè)城市多個(gè)公證處重疊設(shè)置的現(xiàn)象，公證處之間時(shí)常發(fā)生不良競(jìng)爭(zhēng)，同行相互詆毀現(xiàn)象，不僅公證業(yè)務(wù)收入不能得到保障，而且公證質(zhì)量也不能得到有效保障。因此，對(duì)大中城市的公證處實(shí)行劃區(qū)域合并的方式設(shè)置公證機(jī)構(gòu)，將大中城市劃為比較均衡的執(zhí)業(yè)區(qū)域，分別設(shè)置公證處。4、對(duì)被整合撤銷(xiāo)的公證處原執(zhí)業(yè)區(qū)域，應(yīng)設(shè)立公證室，負(fù)責(zé)轄區(qū)公證事項(xiàng)的受理和調(diào)查等事務(wù)。公證室隸屬設(shè)立的公證處管轄。公證室主要負(fù)責(zé)公證事務(wù)的宣傳，轄區(qū)事務(wù)的銜接；指導(dǎo)當(dāng)事人填寫(xiě)公證申請(qǐng)表，接收公證當(dāng)事人提供的相關(guān)證明資料，受理當(dāng)事人的公證申請(qǐng)，協(xié)助公證事項(xiàng)的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查等。公證室的設(shè)立既避免了因公證處的撤銷(xiāo)給百姓帶來(lái)的諸多不便，同時(shí)，又保障了公證證源不被流失。上述公證機(jī)構(gòu)的布局，充分體現(xiàn)做大做強(qiáng)的理念。（三）整合公證資源，對(duì)公證資源做到“物盡其用，人盡其才”新型的公證機(jī)構(gòu)建立后，要充分做到“物盡其用，人盡其才”。按照公證事項(xiàng)類(lèi)型進(jìn)行必要的劃分，公證處可下設(shè)民事、經(jīng)濟(jì)、涉外以及調(diào)研、法制等專(zhuān)業(yè)服務(wù)部門(mén)，然后根據(jù)執(zhí)業(yè)公證員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)技能等進(jìn)行合理調(diào)配，充分調(diào)動(dòng)公證員的工作積極性，確保新型公證機(jī)構(gòu)是一個(gè)整體功能齊全，全體公證人員充滿(mǎn)活力，專(zhuān)業(yè)人員輩出的戰(zhàn)斗集體。三、創(chuàng)立新型的公證機(jī)構(gòu)布局體系的法律依據(jù)及實(shí)際意義（一）創(chuàng)立新型的公證機(jī)構(gòu)布局體系的法律依據(jù)對(duì)于公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置，《公證法》第七條規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，可以在縣、不設(shè)區(qū)的市、設(shè)區(qū)的市、直轄市或者市轄區(qū)設(shè)立；在設(shè)區(qū)的市、直轄市可以設(shè)立一個(gè)或者若干個(gè)公證機(jī)構(gòu)。公證機(jī)構(gòu)不按行政區(qū)劃層層設(shè)立?！爆F(xiàn)實(shí)的公證機(jī)構(gòu)布局體系大多數(shù)是沿襲了以前按照行政區(qū)劃的設(shè)置模式，形成了“小而全”的格局，這種單一追求公證機(jī)構(gòu)覆蓋率的布局體系，成為阻礙公證事業(yè)做大做強(qiáng)、創(chuàng)新發(fā)展的頑石?！豆C法》明確規(guī)定公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則”，同時(shí)要求，“公證機(jī)構(gòu)不按行政區(qū)劃層層設(shè)立”?？梢?jiàn)，做大做強(qiáng)，創(chuàng)新發(fā)展的公證機(jī)構(gòu)布局體系符合《公證法》的公證機(jī)構(gòu)設(shè)立規(guī)定，是有法可依的。（二）創(chuàng)立新型的公證機(jī)構(gòu)布局體系實(shí)際意義1、能有效的保證公證的辦證質(zhì)量新型的公證機(jī)構(gòu)布局體系徹底改變了“小而弱”的公證機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀。新型的公證機(jī)構(gòu)不僅機(jī)構(gòu)壯大了，而且，辦公環(huán)境、辦公設(shè)施得到充分改善，公證員隊(duì)伍得以充實(shí)，專(zhuān)業(yè)人才得以充分發(fā)揮；同時(shí)，公證機(jī)構(gòu)還有能力按照不同的法律事務(wù)分專(zhuān)業(yè)布局人才，能真正做到人盡其才。這樣，在辦證過(guò)程中，針對(duì)不同的公證事項(xiàng)，可調(diào)配的相應(yīng)專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)行操作，有效地提高了服務(wù)能力，充分保障了公證質(zhì)量。2、有效地防止了公證機(jī)構(gòu)的同業(yè)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)人們常說(shuō)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，就沒(méi)有進(jìn)步；然而惡性競(jìng)爭(zhēng)不僅不能推動(dòng)進(jìn)步，還可能危及行業(yè)的聲譽(yù)，阻礙公證事業(yè)的正常發(fā)展。新型的公證機(jī)構(gòu)布局體系極大地縮小了行業(yè)落差，公證機(jī)構(gòu)的辦公條件、人員配置、執(zhí)業(yè)公證員數(shù)量，以及所屬公證人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)技能等等都趨于均衡性。在這種條件下，公證機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，才能體現(xiàn)整體推動(dòng)力，整個(gè)行業(yè)才會(huì)健康發(fā)展。3、為公證行業(yè)體制的完善和統(tǒng)一打下了基礎(chǔ)現(xiàn)行的公證體制比較混雜，多種體制并存；即便同一體制中也存在人員編制五花八門(mén)的現(xiàn)象。公證機(jī)構(gòu)布局調(diào)整后，公證機(jī)構(gòu)之間實(shí)力趨于相當(dāng)，人員配置比較合理，執(zhí)業(yè)區(qū)域差別較小，業(yè)務(wù)收入差異懸殊縮小，工作環(huán)境明顯得以改善，這一切都為公證行業(yè)體制的完善和統(tǒng)一打下了良好的基礎(chǔ)。4、能有效地吸收專(zhuān)業(yè)人才長(zhǎng)期以來(lái)，公證機(jī)體制得不到完善，公證處行使著國(guó)家的公權(quán)力，在法律地位上卻不明確。責(zé)任、權(quán)力、利益之間不平衡，公證機(jī)構(gòu)利益沒(méi)有穩(wěn)定保障，尤其是基層弱小的公證處很多沒(méi)有財(cái)力保障，難以吸納高級(jí)人才加入到這一隊(duì)伍當(dāng)中來(lái)，很多通過(guò)司法考試的人員在職業(yè)選擇上更傾向于律師、法官、檢察官。其原因就是公證現(xiàn)狀缺乏職業(yè)吸引力，使得很多專(zhuān)業(yè)人才望而卻步。