管轄權(quán)問題是評價行政訴訟程序正當(dāng)性和判決有效性的標(biāo)準(zhǔn)之一，法諺云：“管轄權(quán)得不到普遍遵守將導(dǎo)致人類秩序的紊亂”，生動地說明了管轄權(quán)制度的重要性。然而，現(xiàn)行法律對行政訴訟中當(dāng)事人提出管轄異議問題的規(guī)定并不明確，在一定程度上還存在異議。本文將通過對相關(guān)制度的分析，對行政訴訟管轄異議主體制度進(jìn)行研究，特別是對原告是否有權(quán)提出管轄異議這一問題進(jìn)行學(xué)理解答。

一、問題的提出

A、B、C、D四公司在參加S省采購中心舉辦的一次政府采購活動中，A公司中標(biāo)。B公司認(rèn)為A公司提供的產(chǎn)品不合格，不符合招標(biāo)要求，于是向S省采購中心提出質(zhì)疑。S省采購中心答復(fù)后，B公司又向S省財政廳投訴。后S省財政廳作出了駁回B公司異議的行政處理決定。B公司對此不服，向S省財政廳住所地所在的J區(qū)人民法院提起行政訴訟訴訟。在J區(qū)人民法院準(zhǔn)備開庭審理的前一天，B公司以需到外地取證為由申請法院延期審理，法院未予準(zhǔn)許。次日開庭前，B公司向J區(qū)人民法院提出管轄權(quán)異議。

對B公司是否有提出管轄權(quán)異議的權(quán)力，J區(qū)人民法院存在兩種觀點：

一種觀點認(rèn)為，B公司向J區(qū)人民法院提起行政訴訟，符合《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行訴法》)關(guān)于管轄的相關(guān)規(guī)定，B公司一旦起訴，就無權(quán)提出管轄權(quán)異議。如果案件不屬于J區(qū)人民法院管轄，只能由J區(qū)人民法院依職權(quán)審查后移送或報請其上級法院指定管轄。另外，如果賦予原告提出管轄權(quán)，可能會導(dǎo)致原告濫用權(quán)力。

另一種觀點認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行訴法>若干問題的解釋》(以下簡稱《行訴法解釋》)第十條第一款“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出”的規(guī)定，當(dāng)事人均有權(quán)提出管轄異議，因為當(dāng)事人包括指原告、被告和第三人。這符合最高人民法院行政審判庭編的《〈關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行訴法>若干問題的解釋〉釋義》對該條的解釋：“提出管轄異議的人必須是本案的當(dāng)事人;當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在接到人民法院參加訴訟的通知之日起死回生10日內(nèi)提出，期限內(nèi)未提出的，應(yīng)當(dāng)視為當(dāng)事人對管轄權(quán)無異議”。

關(guān)于管轄權(quán)異議問題，《行訴法》對這一問題并沒有規(guī)定。作出規(guī)定的是《行訴法解釋》第十條第一款“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出?！睆臈l文來看，當(dāng)事人有權(quán)提出管轄異議。依照《行訴法》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人是指原告、被告和第三人。而能“接到人民法院應(yīng)訴通知”的只有被告，能接到“參加訴訟的通知”的只有第三人。對被告有權(quán)提出管轄異議這一點無爭議。那么，原告和第三人是否有權(quán)提出管轄異議呢?對這一問題，法律規(guī)定、相關(guān)的解釋容易引起歧義。因此，在法律作出明確規(guī)定前，有必要對這一問題進(jìn)行探討，統(tǒng)一認(rèn)識，并作出明確規(guī)定的結(jié)論。基于這一出發(fā)點，本文將通過對相關(guān)制度進(jìn)行法理上的分析，對行政訴訟管轄異議主體制度進(jìn)行研究，特別是對原告是否有權(quán)提出管轄異議這一問題進(jìn)行學(xué)理解答。

二、行政訴訟管轄制度及管轄異議制度

行政訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的職權(quán)分工。訴訟管轄是一項關(guān)于劃分人民法院之間職權(quán)范圍的制度。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟的管轄可以分為不同種類。依據(jù)管轄是否由法律直接規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟的管轄可以分為法定管轄和裁定管轄。法定管轄是法律明確規(guī)定行政案件由哪一個法院行使管轄權(quán)。在法定管轄中，依據(jù)法院對行政案件的縱橫管轄關(guān)系不同，又可以分為級別管轄和地域管轄。裁定管轄是由法院作出裁定或決定，以確定具體案件的管轄權(quán)。依據(jù)管轄的決定方式不同，裁定管轄又可以分為指定管轄、移送管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移。

行政訴訟關(guān)于管轄的確定，應(yīng)當(dāng)遵守以下幾個原則：便利訴訟原則，便于審判和執(zhí)行原則，便于公正審理原則，原則性和靈活性相結(jié)合原則。

行政訴訟管轄異議，又稱行政訴訟管轄權(quán)異議，是指當(dāng)事人認(rèn)為受訴人民法院對該行政案件無管轄權(quán)，而向受訴人民法院提出的不服該法院管轄的意見或主張?！缎性V法》和最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行訴法》若干問題的意見(試行)》(1999年5月頒布)均未對管轄異議制度作出規(guī)定，法院在司法實踐中遇到有關(guān)管轄異議的問題，一般是適用《民事訴訟法》第38條有關(guān)管轄異議的規(guī)定。直至2000年3月，最高人民法院在《行訴法解釋》中才對管轄異議作出了補充規(guī)定，確立了行政訴訟管轄異議的規(guī)則。

三、行政訴訟管轄異議的設(shè)立價值

行政審判權(quán)以及行政案件的主管或管轄問題牽涉到行政訴訟與憲法的關(guān)系，以及行政審判或行政司法在整個憲政體制中的位置。在大陸法系國家，管轄權(quán)是以審判權(quán)為前提的，管轄權(quán)只是訴訟的要件，即便是某一法院對某個案件沒有管轄權(quán)，也并不影響訴訟的成立，不影響案件移送至其他法院審理。但在英美法系國家則將管轄權(quán)的重要性提升至訴訟能否成立的高度，沒有管轄權(quán)，訴訟就不成立。行政訴訟主管或管轄的范圍對于法院來說，就是法院行使審判權(quán)的邊界劃在何處的問題;而對于當(dāng)事人來說，則構(gòu)成了在什么情況下才能夠享有接受審判的權(quán)利這一憲法性問題。因此，我們可以說，行政訴訟主管或管轄問題歸根結(jié)底就是政治國家與市民社會的關(guān)系問題。它是一個國家民主與法制健全程度的指示器，表征著國家保護(hù)的公民、法人財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利的廣度和深度。

具體而言，作為行政訴訟主管或管轄不當(dāng)?shù)木葷?jì)制度，行政訴訟管轄異議制度有以下幾方面的意義和作用：

(一)設(shè)立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于充分保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)?！缎性V法》的立法目的是保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。如果當(dāng)事人對行政案件的管轄權(quán)持有異議，而在法律上不賦予當(dāng)事人管轄異議權(quán)，實質(zhì)就是對當(dāng)事人權(quán)利的一種限制。

(二)設(shè)立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于克服地方保護(hù)主義。由于現(xiàn)行管轄制度的設(shè)計存在著一個較為明顯的缺陷，即行政區(qū)劃與司法管轄的區(qū)域?qū)?yīng)設(shè)置，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合，地方法院在人、財、物等方面均受制于地方政府。這樣，法院在外部關(guān)系上難以獨立，司法權(quán)地方化的現(xiàn)象較為普遍。

(三)設(shè)立行政訴訟管轄異議的規(guī)則對法院和當(dāng)事人均發(fā)生效力。當(dāng)事人提出管轄異議之后，受訴法院就應(yīng)當(dāng)中止對案件的實體審理，開始對案件的程序問題審理，訴訟程序就進(jìn)入了程序?qū)徖黼A段，在程序問題未解決之前不得進(jìn)行實體審理。

四、管轄異議的提出及處理

《行訴法解釋》第10條對當(dāng)事人提出管轄異議作了規(guī)定：“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出?！鼻姨岢龉茌牣愖h只能在一審法院提出，不能在二審法院提出。

對當(dāng)事人提出的管轄異議，人民法院應(yīng)當(dāng)在案件實體審理之前先審查管轄權(quán)問題，經(jīng)審查作出以下處理：

第一，當(dāng)事人管轄異議成立的，裁定將案件移送有管轄權(quán)的人民法院。

第二，當(dāng)事人管轄異議不成立的，裁定駁回。當(dāng)事人對駁回管轄異議的裁定不服的，根據(jù)《行訴法解釋》第63條的規(guī)定，可以上訴，上訴法院應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)，對上訴進(jìn)行審查，并作出最終裁定。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照最終裁定所確定的管轄法院參加訴訟，否則視為自動撤訴或不應(yīng)訴。

五、對行政管轄異議提出主體的思考

依照《行訴法解釋》第10條“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出”的規(guī)定，提出行政訴訟管轄異議的主體是“當(dāng)事人”。該法律規(guī)定具有含糊之處，對此條文的含義有不同的解釋。因此，對行政管轄異議的提出主體進(jìn)行界定，成為解讀該法條的重點。

被告作為提出行政管轄異議的主體是無可異議的，以下對第三人和原告是否有權(quán)提出管轄異議進(jìn)行分析討論。

(一)第三人提出管轄異議權(quán)問題

《行政訴訟法》第27條對第三人的訴訟地位作出規(guī)定：“共同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。對于第三人能否提出管轄權(quán)異議的問題應(yīng)作具體分析。最高人民法院在《關(guān)于第三人能否對管轄權(quán)提出異議問題的批復(fù)》中明確指出：

第一，有獨立請求權(quán)的第三人主動參加他人已開始的訴訟，應(yīng)視為承認(rèn)和接受了受訴法院的管轄，因而不發(fā)生對管轄權(quán)提出異議的問題;如果是受訴法院依職權(quán)通知他參加訴訟，則他有權(quán)選擇是以有獨立請求權(quán)的第三人的身份參加訴訟，還是以原告身份向其他有管轄權(quán)的法院另行起訴。也就是說：(1)有獨立請求權(quán)的第三人主動參加他人已開始的訴訟，無權(quán)提出管轄異議。(2)如果是受訴法院依職權(quán)通知有獨立請求權(quán)的第三人參加訴訟，他有權(quán)選擇以有獨立請求權(quán)的第三人的身份參加訴訟，這時應(yīng)視為其承認(rèn)和接受了受訴法院的管轄，因而無權(quán)提出管轄異議。如果他選擇以原告身份向其他法院另行起訴，自然無權(quán)對原法院提出管轄異議。即有獨立請求權(quán)的第三人無論是主動還是被動參加訴訟，均無權(quán)提出管轄異議。

第二，無獨立請求權(quán)的第三人參加他人已開始的訴訟，是通過支持一方當(dāng)事人的主張，維護(hù)自己的利益。由于他在訴訟中始終輔助一方當(dāng)事人，并以一方當(dāng)事人的主張為轉(zhuǎn)移。所以，他無權(quán)對受訴法院的管轄權(quán)提出異議。

總之，第三人在訴訟中無權(quán)提出管轄異議。

以上是司法解釋是最高人民法院針對民事訴訟法中第三人管轄異議問題作的批復(fù)。行政訴訟法中沒有有獨立請求權(quán)第三人和無獨立請求權(quán)第三人之分，但是行政訴訟法中第三人通過支持原告或被告一方主張，或提出獨立主張來維護(hù)自己的利益，與民事訴訟法中的第三人有共同之處。故最高人民法院《關(guān)于第三人能否對管轄權(quán)提出異議問題的批復(fù)》對行政訴訟法中第三人管轄異議問題同樣適用，即行政訴訟中第三人在訴訟中無權(quán)提出管轄異議。

(二)原告提出管轄異議權(quán)問題

原告是否有權(quán)提出管轄異議，是一個頗受爭議的問題，未有統(tǒng)一的認(rèn)識。

1、認(rèn)為原告有權(quán)提出管轄異議，其觀點如下：

(1)《行訴法》中，當(dāng)事人的稱謂有原告、被告、第三人。由此可見，被告的稱謂是有特定含義的，被告絕對不能等同于當(dāng)事人。故對最高人民法院《行訴法司法解釋》第10條的解讀不應(yīng)該將“當(dāng)事人”等同于“被告”，不可任意對法律條文做縮小解釋。這里的“當(dāng)事人”應(yīng)包括原告，即原告有權(quán)提出管轄異議。

(2)根據(jù)《行訴法解釋》第36條的規(guī)定，原告撤訴后，若以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。因此，原告不行使管轄異議權(quán)，其行政訴權(quán)難以得到保證。并且，在司法實踐中，原告提出管轄異議的情形主要有：(a)原告誤向無管轄權(quán)的法院起訴的，在法院受理后，才知道受訴法院無管轄權(quán);(b)在共同訴訟中，被追加進(jìn)來的共同原告對受訴法院的管轄權(quán)提出異議;(c)被告提出管轄異議，受訴法院認(rèn)為被告的異議理由成立，之后依職權(quán)將案件移送，原告對移送的裁定提出異議。

2、認(rèn)為原告無權(quán)提出管轄異議，其觀點如下：

(1)受訴法院是原告選定的，原告如認(rèn)為該法院無管轄權(quán)，完全可以在訴訟之前就選擇他認(rèn)為有管轄權(quán)的法院。

(2)《行訴法解釋》第10條規(guī)定“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出”。從該條規(guī)定的字面意思理解，這里的“當(dāng)事人”是指案件已經(jīng)人民法院立案后，由人民法院通知其應(yīng)訴的“當(dāng)事人”，狹義而言，“接到人民法院應(yīng)訴通知”的主體只能是被告;但廣義地講，“接到人民法院應(yīng)訴通知”的主體還應(yīng)包括收到人民法院的參加訴訟通知書的第三人。這兩個主體都是被動應(yīng)訴。因此，“接到人民法院應(yīng)訴通知”的主休是被告和第三人，與原告無關(guān)。

(3)在民事訴訟中，若是被告提起反訴，則本訴中的原告在反訴中就成了被告，自然有權(quán)提出管轄權(quán)異議。

筆者認(rèn)為，對原告是否有權(quán)提出管轄異議問題應(yīng)該根據(jù)實際情況作出判斷。不能籠統(tǒng)地認(rèn)為原告沒有權(quán)提出管轄異議，畢竟法律上規(guī)定了提出管轄異議的主體是“當(dāng)事人”，其概念包括原告在內(nèi)。且在一定情況下如果不賦予原告提出行政訴訟管轄異議的權(quán)利，將不能保證其訴訟權(quán)利。同樣，也不能認(rèn)為原告在任何情況下都有提出管轄異議的權(quán)利。因為原告在提起訴訟時已經(jīng)對法院進(jìn)行了選擇，被告被動介入訴訟后也有一次對管轄認(rèn)可或異議的權(quán)利，雙方在權(quán)利上是平等的。如果任意給原告提出管轄異議的權(quán)利，那么原告對管轄實際上有了兩次選擇的權(quán)利這樣是不公平的。

筆者認(rèn)為原告不能任意提出管轄異議，還有更充分、合理的理由。根據(jù)《行訴法解釋》第63條的規(guī)定，當(dāng)事人對管轄異議的裁定不服的，可以上訴。這樣，如果原告在任何情況下都有權(quán)提出管轄異議，原告便可以用管轄異議制度拖延訴訟時效和舉證期限。原告可以向法院起訴后，又以各種理由提出管轄異議。如果法院認(rèn)為原告提出的理由成立，便要將案件移送給有管轄權(quán)的法院;如果法院認(rèn)為原告提出的理由不成立，便要作出駁回裁定，原告還可以上訴。法院對管轄異議進(jìn)行審查、移送的時間，原告上訴的時間都不計入法院的審理期限。原告可以以此達(dá)到拖延訴訟時間的目的。如果這樣，不但提高了訴訟成本，在一定程度上規(guī)避法律關(guān)于訴訟期間、舉證期限等的限制，還可能導(dǎo)致原告濫用此項權(quán)利，這對被告是極不公平的。

居于以上分析，筆者認(rèn)為，一般情況下原告沒有提出管轄異議的權(quán)利，但在特定情況下有提出管轄異議的權(quán)利。原告提出管轄異議的情況必須作出嚴(yán)格的限制。這一限制條件是：行政案件的受理法院不是原告確定的，如：起訴后案件被移送或指定管轄。這是因為：(1)如果受理法院是原告選擇的，原告沒有提出管轄異議的權(quán)利。從效率原則來看，自己不應(yīng)對自己做出的決定提出異議。原告在提起訴訟時已經(jīng)對法院進(jìn)行了選擇，法院在受理時也對管轄進(jìn)行審查。即使受理法院沒有管轄權(quán)，還有其他救濟(jì)方式，如：法院有義務(wù)依職權(quán)將案件移送，被告有權(quán)提出管轄異議，原告可以提出回避等，在一定程度上保證了程序公正。不允許原告對其自己選擇的法院進(jìn)行異議，有利于行政相對人在起訴時慎重選擇法院，有利于節(jié)約和優(yōu)化法律資源。況且，如果原告可以對其自己選擇的法院提出管轄異議，有可能性導(dǎo)致原告濫用此項權(quán)利規(guī)避訴訟期限、舉證期限等法律制度。二者弊而擇其輕者，故原告無權(quán)對自己確定的法院提出管轄異議更具合理性。(2)如果受理法院不是原告確定的，原告有權(quán)提出管轄異議。從程序公正的角度來看，如果受理法院不是原告確定的，原告應(yīng)該有提出管轄異議的權(quán)利，否則無法從程序上保證原告的訴訟權(quán)利。

行政訴訟作為解決行政爭議的活動，實際上也就是在當(dāng)事人之間合理分配程序性權(quán)利和實體權(quán)利的過程，它本質(zhì)上要求將公正作為其最高價值，并同時要求考慮分配效率。行政管轄異議權(quán)制度的設(shè)立及其運行也應(yīng)遵循這一原則。