導(dǎo)言

改革開放以來，隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，城市的結(jié)構(gòu)和功能日趨多樣化，出現(xiàn)了人口膨脹、環(huán)境污染、交通擁擠、居住環(huán)境惡化等一系列問題?，F(xiàn)代城市的經(jīng)濟(jì)、人口、建筑、生活設(shè)施等高度密集，以及與之俱來的各種利益需求的矛盾，給城市管理工作帶來了諸多難題。相比之下，我國的城市管理行政執(zhí)法體制卻存在著種種弊端，與依法行政的要求不相適應(yīng)。

一是行政執(zhí)法隊伍過多過濫。受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)影響，長期以來我國城市管理領(lǐng)域存在著城建監(jiān)察、城管監(jiān)察、規(guī)劃監(jiān)察、市容監(jiān)察、綠化監(jiān)察、市政監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)理、交通管理、工商管理等十幾支執(zhí)法隊伍，五花八門，上下重疊，隊伍臃腫，“十幾頂大蓋帽，管一頂破草帽”，“擾民”、“傷民”現(xiàn)象屢見不鮮。

二是執(zhí)法力量分散，效率低下。從市到區(qū)、街道甚至居委會都存在著執(zhí)法隊伍，不能形成合力，管理不見效，難長效，事倍功半。同時各執(zhí)法隊伍的職權(quán)劃分不清，交叉重疊，一條馬路多家管，一起違章多家罰?！按笊w帽多對于行政相對人行使權(quán)利非常不利，有時需要向若干個行政管理部門請求權(quán)利，其權(quán)利難以得到保護(hù)。有時，被侵害的相對一方當(dāng)事人請求行政機(jī)關(guān)保護(hù)其人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，而若干個行政部門都有可能以權(quán)力交叉為由，一推了之”。

三是基層執(zhí)法力量不足，管理不到位。由于執(zhí)法力量主要集中在市、區(qū)兩級，而城市管理的主要任務(wù)和工作難點(diǎn)又在街道，街道又沒有執(zhí)法主體資格，形成“有權(quán)管的看不見，看得見的無權(quán)管”，許多管理工作無法落實(shí)到位。

四是執(zhí)法與利益掛鉤，變成謀利手段。由于多年來行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)力與利益沒有完全脫鉤，有的行政機(jī)關(guān)把執(zhí)法當(dāng)成本部門謀取不當(dāng)利益的手段，有利的事情爭著管，無利的事情“踢皮球”，造成重復(fù)處罰，形成管理“真空”，甚至滋生腐敗。

針對上述問題，各地在城市管理執(zhí)法體制上進(jìn)行了有益的探索和改革，形成了各具特色的城市管理行政執(zhí)法模式。主要有聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法、巡警執(zhí)法、相對集中行政處罰權(quán)等。這些執(zhí)法模式為強(qiáng)化城市管理，提升城市管理水平，積累了經(jīng)驗。

筆者1991年即在江蘇省揚(yáng)州市從事城市管理相關(guān)工作。從1993年開始，揚(yáng)州市政府就不斷探索加大城市管理工作的力度。初期，通過組建公安巡警支隊，擴(kuò)大其工作職責(zé)，以加大市容管理的力度。1997年底，又采取“建管合一”的做法，成立了城市管理聯(lián)合執(zhí)法總隊。1998年7月，市四套班子召開聯(lián)席會議，專題研究城市管理工作，決定組建城市管理監(jiān)察支隊，將涉及城市管理的執(zhí)法隊伍和執(zhí)法人員集中起來，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、集中執(zhí)法，以解決多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法、難以形成合力的狀況。2000年12月28日，國務(wù)院法制辦公室(以下簡稱國務(wù)院法制辦)復(fù)函批準(zhǔn)在揚(yáng)州市開展相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，揚(yáng)州有幸成為江蘇省首批獲準(zhǔn)試點(diǎn)的城市之一。隨著歲月的流逝，相對集中行政處罰權(quán)現(xiàn)已上升為法律制度并廣泛存在和普遍應(yīng)用于全國大中城市的城市管理領(lǐng)域。有學(xué)者認(rèn)為它是“新時期我國全面建設(shè)小康社會的必然選擇”。還有的認(rèn)為“它已經(jīng)成為我國建立新的法律運(yùn)行機(jī)制過程中的重要里程碑”。由于工作關(guān)系，筆者對這一制度產(chǎn)生了濃厚的興趣，并進(jìn)而對其進(jìn)行了深入探究，發(fā)現(xiàn)并不如此。

本文試圖圍繞相對集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)生背景、具體做法，探討這一制度存在的理論與實(shí)踐問題，提出在當(dāng)前條件下加強(qiáng)和改善城市管理行政執(zhí)法的一些初步思考。

一、相對集中行政處罰權(quán)制度的概念、基本做法與成效

(一)相對集中行政處罰權(quán)制度的概念

關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的概念，理論界、執(zhí)法界的看法基本上是一致的，即“相對集中行政處罰權(quán)，是指將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使;行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)由一個行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)”。

相對集中行政處罰權(quán)作為一項法律制度，是由1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)所首先規(guī)定的。該法第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。為了積極、穩(wěn)妥地實(shí)施《行政處罰法》的這一規(guī)定，《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈行政處罰法〉的通知》(國發(fā)[1996]13號)進(jìn)一步明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行”。這樣，國務(wù)院文件正式將《行政處罰法》第16條的規(guī)定概括為相對集中行政處罰權(quán)制度，并確定通過試點(diǎn)逐步推行這一制度。

1、相對集中行政處罰權(quán)制度的構(gòu)成要件

根據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定，相對集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)當(dāng)由以下四個方面要件構(gòu)成：

(1)行使相對集中行政處罰權(quán)的主體必須是行政機(jī)關(guān)。行政處罰權(quán)是一項重要的行政權(quán)力，是政府籍以管理國家和社會的重要手段。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，在我國，除行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以成為行政處罰主體之外，其他任何組織都不能成為行使行政處罰權(quán)的主體。《行政處罰法》第16條規(guī)定的是“一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。因而集中行使行政處罰權(quán)的主體只能是國家行政機(jī)關(guān)，而不能是除此之外的任何其他組織。

(2)集中行使的行政處罰權(quán)必須通過一定的法律程序取得。在我國，哪一類、哪一級行政機(jī)關(guān)行使哪一些職權(quán)是由法律明文規(guī)定的。相對集中行政處罰權(quán)涉及到法定職能的重新調(diào)整和配置，必然要有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序規(guī)制。否則，行使相對集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)就無從取得行政處罰權(quán)?！缎姓幜P法》第16條對相對集中行政處罰權(quán)的法律途徑和程序作了明確的規(guī)定，即“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。此處的“決定”就是一種法律程序。一個行政機(jī)關(guān)只有通過有權(quán)機(jī)關(guān)的“決定”，才有可能取得相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)的集中。

(3)只能是相對集中，而非絕對集中。新華詞典解釋“相對”這個詞“是屬于哲學(xué)范疇，與絕對相對，是有條件的、暫時的、有限的”。正確理解“相對集中”的內(nèi)涵，務(wù)必要搞清什么是當(dāng)前城市管理中“多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民”的問題。筆者認(rèn)為，這類問題無非是無證商販隨意擺攤設(shè)點(diǎn)、車輛亂停亂放、隨意張貼小廣告、支棚搭架、亂吐亂扔亂倒、亂搭亂建等等，是管也管不盡的城市問題的疑難雜癥，是常見病、多發(fā)病。解決上述這些問題并非沒有行政主管部門，而是因為主管部門太多，或者是人手少，或者是無經(jīng)濟(jì)效益，或者是認(rèn)為“這是小問題”，而不愿管、不想管。譬如在人行道上支棚搭架擺攤設(shè)點(diǎn)經(jīng)營，這樣一件“小事”，就涉及到眾多的行政管理部門，占道了市政、公安交警應(yīng)該管，亂搭亂建了規(guī)劃部門應(yīng)該管，垃圾亂扔了市容衛(wèi)生部門應(yīng)該管，無照經(jīng)營工商部門應(yīng)該管……不一而足。最后的結(jié)果是大家都應(yīng)該管，大家都不去管。而將解決這類問題的行政處罰權(quán)集中起來交由一個部門去處理，顯然是可行的、必要的。同時，這種集中也以“相對”為前提，不是絕對的、全部的集中。由一個行政機(jī)關(guān)包攬全部行政處罰職能，不僅沒有理論依據(jù)，實(shí)踐上也行不通。

(4)集中的只是行政處罰權(quán)。根據(jù)行政法基本理論，行政管理權(quán)的內(nèi)容包括行政許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等?！跋鄬行姓幜P權(quán)”，顧名思義，只是行政處罰權(quán)的集中，而非行政許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)等其他行政管理權(quán)的集中。

應(yīng)當(dāng)注意的是，行政檢查權(quán)在行政管理權(quán)的內(nèi)容構(gòu)成上并不是一項獨(dú)立的權(quán)力，它是附屬于行政管理各項權(quán)力的。檢查權(quán)的行使是審批權(quán)或處罰權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要手段。行政處罰權(quán)集中之后，其附屬的行政檢查權(quán)也必然隨之轉(zhuǎn)移。

2、相對集中行政處罰權(quán)制度的產(chǎn)生和發(fā)展

眾所周知，我國現(xiàn)行行政管理體制和政府職能運(yùn)作模式發(fā)端于計劃經(jīng)濟(jì)時期。長期以來，由于行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，政府管了大量不該管、管不了、也管不好的事，而該管的事又沒有去管或者沒有管好，政府權(quán)力的運(yùn)作與實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的形勢嚴(yán)重不相適應(yīng)，行政管理的成本很高，效率很低。受此體制和舊的觀念的局限，在以往的立法工作中，存在不少弊端。其中一個突出的表現(xiàn)，就是立法過于強(qiáng)調(diào)“條條”管理，法律、法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權(quán)，往往都要明確由政府某一個具體部