某商場(chǎng)原系國(guó)有商業(yè)企業(yè)，隸屬市商務(wù)局。1998年，該商場(chǎng)擬進(jìn)行股份合作制改制，在經(jīng)商務(wù)局同意，國(guó)資局批準(zhǔn)立項(xiàng)后，由某會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)其資產(chǎn)進(jìn)行了評(píng)估，國(guó)資局對(duì)評(píng)估結(jié)果審驗(yàn)確認(rèn)。市企業(yè)改制工作領(lǐng)導(dǎo)小組于1998年7月批復(fù)，確認(rèn)了評(píng)估結(jié)果，同意某商場(chǎng)按“零資產(chǎn)出售”方式改組為有限責(zé)任公司;募集股本總額31萬(wàn)元，以購(gòu)買(mǎi)原企業(yè)產(chǎn)權(quán)。股東王某出資16萬(wàn)元，占股本總額的51%，為法定代表人。1999年市委、市政府決定深化商業(yè)流通企業(yè)改制，11月，領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)商務(wù)局的報(bào)告，同意某商場(chǎng)改組為經(jīng)營(yíng)者個(gè)人控股的有限責(zé)任公司，工商注冊(cè)時(shí)明確其私有性質(zhì)。

2001年2月，其他股東因與王某產(chǎn)生矛盾，向市政府反映王某在改制時(shí)隱瞞滯留國(guó)有資產(chǎn)等問(wèn)題。市政府隨即責(zé)成審計(jì)局等部門(mén)進(jìn)行查處。市審計(jì)局出具審計(jì)報(bào)告，確認(rèn)該商場(chǎng)存有國(guó)有凈資產(chǎn)220余萬(wàn)元。某會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)結(jié)果確認(rèn)該商場(chǎng)改制時(shí)未評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)計(jì)129萬(wàn)余元，其他存留國(guó)有資產(chǎn)91萬(wàn)元。國(guó)資局對(duì)該結(jié)果予以確認(rèn)。

領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)商務(wù)局的申請(qǐng)，于2002年3月8日作出《關(guān)于撤銷(xiāo)某商場(chǎng)改制方案批復(fù)的通知》，認(rèn)為該商場(chǎng)在改制時(shí)，故意隱瞞和滯留的國(guó)有資產(chǎn)達(dá)220余萬(wàn)元，因此改制不符合市委、市政府關(guān)于企業(yè)改制的有關(guān)規(guī)定和國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)。據(jù)此決定：1、撤銷(xiāo)對(duì)某商場(chǎng)改制的兩個(gè)批復(fù)，恢復(fù)某商場(chǎng)的國(guó)有企業(yè)性質(zhì);2、市工商局依法撤銷(xiāo)對(duì)某商場(chǎng)有限責(zé)任公司的公司注冊(cè)登記并吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

王某對(duì)該《通知》不服，以市政府為被申請(qǐng)人，于2002年5月20日向省政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷(xiāo)該決定。理由是：1、故意隱瞞滯留國(guó)有資產(chǎn)與事實(shí)不符;2、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)可采取收回等方式，而不應(yīng)撤銷(xiāo)企業(yè)改制方案、恢復(fù)原企業(yè)性質(zhì);3、決定工商局吊銷(xiāo)商場(chǎng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照不合法。被申請(qǐng)人答復(fù)：1、《通知》是對(duì)商務(wù)局請(qǐng)示報(bào)告的批復(fù)，屬政府機(jī)關(guān)內(nèi)部公文往來(lái)，不具備具體行政行為的特征，不能對(duì)此申請(qǐng)行政復(fù)議;2、市政府不應(yīng)成為本案被申請(qǐng)人，如可申請(qǐng)復(fù)議，被申請(qǐng)人也應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)小組。

復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為：領(lǐng)導(dǎo)小組是市政府設(shè)立的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其所發(fā)出的通知已影響了申請(qǐng)人的權(quán)利和義務(wù)，屬具體行政行為，可以以市政府為被申請(qǐng)人中請(qǐng)復(fù)議;在認(rèn)定某商場(chǎng)改制時(shí)，故意隱瞞滯留國(guó)有資產(chǎn)220余萬(wàn)元，主要事實(shí)不清，責(zé)任認(rèn)定不明;決定撤銷(xiāo)某商場(chǎng)改制批復(fù)，恢復(fù)原企業(yè)性質(zhì)、決定工商局依法撤銷(xiāo)某商場(chǎng)的公司注冊(cè)登記并吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，無(wú)法律依據(jù)。根據(jù)行政復(fù)議法第二十八條第一款第(三)項(xiàng)的規(guī)定，省政府依法作出了撤銷(xiāo)《通知》，并責(zé)令被申請(qǐng)人對(duì)涉及的國(guó)有資產(chǎn)問(wèn)題作出準(zhǔn)確界定，依法予以妥善處理的行政復(fù)議決定。

[評(píng)析]

1、該《通知》是否屬于內(nèi)部行政行為，能否申請(qǐng)行政復(fù)議。內(nèi)部行政行為指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過(guò)程中所作的只對(duì)行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為。判斷行政行為屬內(nèi)部還是外部行政行為，并不取決于行政行為的表現(xiàn)形式，而決定于行政行為的內(nèi)容和法律效果。該《通知》雖是領(lǐng)導(dǎo)小組給商務(wù)局的行文，但其決定的事項(xiàng)及適用與效力作用的對(duì)象是申請(qǐng)人，對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生重大影響，具備具體行政行為的特征，申請(qǐng)人可以對(duì)此申請(qǐng)行政復(fù)議。

2、領(lǐng)導(dǎo)小組是市政府設(shè)立的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其作出的具體行政行為的后果應(yīng)當(dāng)由設(shè)立它的市政府承擔(dān)。因此，本案中，應(yīng)以市政府為被申請(qǐng)人。

3、政府能否以隱瞞滯留國(guó)有資產(chǎn)為由，將經(jīng)兩次改制，已成為私營(yíng)企業(yè)的某商場(chǎng)恢復(fù)其國(guó)有性質(zhì)?筆者認(rèn)為，公司的撤銷(xiāo)權(quán)，只能由公司登記機(jī)關(guān)依法行使。本案中，對(duì)企業(yè)存留的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)在公正審計(jì)后，確定其性質(zhì)，分清責(zé)任，對(duì)直接責(zé)任人，依法追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于企業(yè)存留的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法收回。領(lǐng)導(dǎo)小組直接決定采取恢復(fù)國(guó)有性質(zhì)的做法沒(méi)有法律依據(jù)，不符合依法行政的原則。